【明報專訊】政府提出「長者生活津貼」，定位是在現存的高齡津貼（俗稱生果金）及綜援之間落藥，加強對65歲或以上及經濟上有需要的長者的支援，針對性對有需要的長者提供協助。新的津貼需要通過入息及資產申報，申請門檻等同現在65至69歲長者所申領的普通高齡津貼。現今一些政黨堅持要求政府撤銷資產申報，所有70歲長者都可以由原本沒有入息及資產申報的高齡津貼制度下領取1090元，增加至政府建議有需要人士的2200元水平，另一政黨則建議撤銷65至69歲長者申領的普通高齡津貼的入息及資產申報。無論如何，這些建議都對未來政府的財政開支造成不同程度的影響，筆者希望透過以下的計算，提出有效的數據，對不同的情况作出評估。
人口急劇老化
根據統計處《香港人口推算2012－2041》數字，香港正面臨人口急劇老化問題，2011年男性及女性平均預期壽命已分別達到80.3及86.7歲，估計30年後將進一步上升約4年，女性平均壽命將達至90.8歲的高齡。2013年65歲或以上人口為101.8萬，佔整體人口14.2%（表一），10年後將佔整體人口20.5%，至2041年長者人口估計會升至255.8萬，佔整體人口的30.2%，而20至64歲人口比例則會減少，由現在的496.6萬，佔整體人口69.1%，跌至2041年的481.9萬，佔整體人口56.9%（同見表一）。所以人口老化增幅和加快的速度遠比以往為甚。
津貼開支不斷上升
根據社署最新數字，截至2012年8月，高齡津貼個案共53萬，其中普通高齡津貼（65至69歲，要資產申報）佔約8萬，申領比例為30.5%，而70歲或以上豁免資產申報的高齡津貼則有45萬，申領比例為62.7%。2013年估計需發放的款項為71.2億（見表二，A欄），佔2012/13財政年度社會福利經常開支440億的16.2%，假設未來申領高齡津貼的人數按這兩比例每年調整，在原有的高齡津貼制度下（1090元），2018年的開支達85.7億，2023年將逾100億，至2041年則為187.9億（同見表二，A欄），佔社會福利經常開支42.7%，平均年增長達3.5%，這些數字並未計算津貼金額的定期調整和政府在福利開支的增長。所以就算只是沿用上一屆政府的高齡津貼開支條件，已經在不久將來為社會福利財政造成沉重負擔。
現任梁特首提出的「長者生活津貼」將令政府的高齡津貼開支顯著增加，筆者嘗試以政府提供的數字及30.5%的普通高齡津貼申領比例進行估計，加上考慮到強積金保障生效後，未來新一代長者普遍較現今一代富裕，將來70歲或以上、符合資產申報規格的長者約佔相對人口的三分之一。在設有入息及資產申報的前提下，未來每年有30.5%的65至69歲及三分之一70歲或以上長者申領新的「長者生活津貼」，剩下約三成（62.7%－33.3%）70歲或以上長者維持領取沿用的高額高齡津貼，在2013年兩項津貼的總開支估計會增加至115.3億，2023年再攀升54%至177.1億，到2041年約為300億（表二，B欄），以440億的經常開支作比較，單單兩項津貼的總金額已佔約七成。
壓根兒的車毁人亡
如果採納政黨建議申報制度沿用現行的生果金機制，即65至69歲的長者維持申報但70歲或以上長者豁免，這等同直接增加高齡津貼至2200元，其中一個推算假設就是申請人比例不變，65至69歲長者申領比例維持30.5%，70歲或以上長者申領比例維持62.7%，2013年的津貼開支估計為143.6億（表二，C欄），10年後增加52%至218.6億，2041年增至約380億，佔社會福利開支86.2%，其他社會福利設施的開支會相對地被「陰乾」，相比設有資產申報機制，每年將增多30至80億，而每年這筆款項可否更有效地運用？
筆者提供另外兩個情況作為參考，若增加津貼至2200元而70歲以上不附帶任何申請條件（65至69歲仍要申報），有可能吸引70歲以上未申領高齡津貼的長者加入。屆時2013年的老年津貼開支將增加至184.7億（表二，D欄），短短的10年間會再增加至278.7億，30年後將達495億，屆時整體社會福利經常開支已未能滿足其需要。如進一步撤銷資產申報至65至69歲長者，我們的估算由2013年的226億（表二，E欄）增加至30年後將達569億。壓根兒的車毁人亡！
可惜勞動及納稅人口不斷減少
長者生活津貼的額外開支大幅增加，那麼收入又如何？若果香港整體勞動人口不斷增加，生產力不斷提高，問題當然不大，但很可惜，香港面對的現實卻是未來勞動人口以至納稅人口不斷減少，實是雙重打擊。根據稅務局2011/12年報，2011/12年度薪俸稅納稅人共有152萬，佔2012年中20至64歲勞動人口的30.8%。假設將來此納稅人口比例不變，2013年將會有153萬納稅人（表三），2018年的納稅人口會稍微上升3至4萬人，但之後將會持續減少，再加上香港稅基狹窄，兩成工作人口佔入息稅的八成，情况實在令人擔心。當然香港的稅務收入並不止薪俸稅，但若我們簡單地以津貼開支除以納稅人口來作比較，在沿用的高齡津貼政策下，2013年每名納稅人平均每年負擔約4679元的津貼開支（表三，A欄），換言之，每名納稅人每年正在支持一名長者約4個月的生果金。加入新的「長者生活津貼」，每名納稅人將平均每年負擔7580元（表三，B欄），如果撤銷申報，此數字更會增加至逾萬元（表三，E欄）。
附圖更能清楚把上述數據形象化。簡言之，香港納稅人口不斷減少（棒形不斷變矮），但納稅人平均負擔老人津貼開支卻不斷增加（同一條折線不斷上升），每放寬一項審查關卡，負擔就愈重（整條線向上移），與納稅人口下跌的差距就愈大。
現在議員提出撤銷「長者生活津貼」的資產申報，根本是不能滿足現實需要、沒有經濟效益和不可能持續發展的提議。3年前政府將高齡津貼由705元增加至1000元，已經是一個政治決定，兩年前的派6000元也是一敗筆，現在若接受一些政黨撤銷「長者生活津貼」的資產申報的提議，足以將政府財政拉倒。我們對弱勢、患病和無依的人士或長者，應多走一步，家人和政府都有責任給予到位及有力的支援，但請不要胡亂浪費資源。從上述分析，現在縱使有申報制度，將來的社會福利開支已面對很大的困難，若撤銷「長者生活津貼」的資產申報，根本不可能！
No free lunch！
現時「長者生活津貼」只可以暫時滿足部分有需要的人士，香港需要一套全面的長者生活保障政策。希望政府和各界要多聆聽、多研究，才能制訂有效益和可持續的安老政策。還有，千萬不要忘記，No free lunch！Someone has to pay for it.
作者郭志良是香港大學社會工作及社會行政學系博士生，葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授
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