【明報專訊】如何為快速推進城鎮化融資，是當前中國經濟和金融體系中最引人注目的問題之一，特別是2008年底為應對金融危機而推出的一系列基礎設施建設項目，在有效應對金融危機的同時，也使金融市場對地方債務問題十分擔憂。在當前的經濟金融環境下，無論是考察地方債務問題，還是城鎮化融資問題，都必須放到中國經濟發展的特定階段來考察，特別是城鎮化推進的歷史階段來把握。
審計署：地方債務餘額10.7萬億
當前地方政府主要的資金來源包括地方財政預算收入、中央對地方的轉移支付和稅收返還、土地出讓金收入等。2010年地方政府財政收入中財政預算收入佔38%，中央政府對地方政府轉移支付和稅收返還佔31%，土地出讓金佔28%。隨着經濟快速發展，地方政府財政收入高速增長，增速在10%以上。
截至2010年12月16日，國家重點監測的12個城市中，約58%的土地超額完成計劃，全國土地出讓金收入2.9萬億元（人民幣•下同）。另外一種利用土地資源的方式就是將土地資源進行抵押，通過銀行貸款轉換成信貸資金。審計署報告顯示：2010年底，地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為2.55萬億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。
銀行貸款作為傳統的融資方式，是地方政府城鎮化建設重要的資金來源之一，其中以地方政府融資平台貸款為主。國家審計署《關於全國地方政府性債務審計情况的報告》指出，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元，政府負有償還責任的債務約為6.71萬億元，佔62.62%，其中有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%；並且由於償債能力不足，部分地方政府只能通過借新債償還舊債，還有部分地區出現了逾期債務。
短期看來，中國地方債務風險處於一個可控狀態，較世界上公認的債務警戒線還有一定距離，但融資平台貸款暴露的局部和階段性的風險依然不容小覷。據國家審計署統計，有24.5%和17.2%的地方債務集中在今明兩年到期，未來3年需要償還的比例超過53%。債務資金來源單一，以銀行貸款為主（圖），償債期限相對集中，部分債務的期限結構與專案的投資回收周期不匹配，增大了地方政府償債壓力，尤其是作為地方政府償債主要資金來源的土地出讓金收入的急劇下降，將加劇地方政府償債風險暴露 。目前看來，拓展銀行貸款之外的融資渠道、盤活現有資產成為地方政府化解短期債務風險的應急選擇。
地方可減持手上股份償債
從當前的市場狀况看，盤活現有資產作為地方政府應對短期債務風險的主要措施，主要途徑包括：
1. 減持上市公司股份。在土地出讓金收入大幅下降的前提下，地方政府或地方國資委手裏掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來源 。
2. 盤活國有資產。地方政府利用融資平台貸款投資的同時，地方政府存量資產增加，這些資產主要包括基礎設施和土地儲備等，隨着城鎮化進程的加快，資產價值上升，將這一部分的資產加以很好的利用，能夠緩解短期償債壓力，主要的途徑包括直接出售和資產證券化等，其中直接出售雖簡單且直接。
應准地方政府發市政債券
市政建設、城鎮基礎設施建設、交通設施等主要的投資項目，項目本身有穩定的現金流，符合資產證券化條件。通過證券化政府融資平台資產，短期內可緩解地方政府流動性風險，長期來看不僅可拓寬城市基礎設施建設資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場平台化解融資平台風險。
3. 探索符合條件的地方政府發行市政債券，拓展市場化、規範化的融資渠道。地方政府融資平台貸款在某種程度上相當於地方政府的「隱性」債務，中國現有《預算法》不允許地方政府舉債，部分平台貸款未來能否通過專項稅收、一般財政收入予以歸還存在制度和信用風險，可能導致商業銀行產生不良貸款。既然地方政府舉債客觀存在，可以考慮允許有條件的地方政府發行市政債券，通過市場化手段約束地方政府融資行為，通過充分的資訊披露，讓市場決定地方政府舉債能力，將無序的融資轉變為有序的融資，將隱性政府債務轉變為顯性政府債務。
巴曙松
國務院發展研究中心 金融研究所副所長
