新聞類別
副刊
詳情#
【明報文章】前「財爺」曾俊華委任的長遠財政計劃工作小組在2014年初公布《長遠財政計劃工作小組報告》，指出政府的財政有可能在7至15年間出現結構性財赤，主要原因是本地人口迅速老化，將窒礙香港中長期經濟增長。
香港出現經濟呆滯可能大
人口老化已成為不少發達國家要處理的社會問題，日本便是最佳例子。由於日本人口於近幾年已出現收縮，令已經疲弱的經濟更難展現持續復蘇。國際著名經濟學家Robert Gordon在他最新的著作The Rise and Fall of American Growth中表示，人口變化已成為發達國家的首號「逆風」（headwind），因為老年人口增加會減低勞動力參與率和生產力。
香港將會出現類似發達國家的經濟呆滯（secular stagnation）的機會是相當高，政府是有責任盡早作出相應準備。因此，長遠財政計劃工作小組報告提出在開源、節流、儲蓄三方面着手，以支持政府財政可持續性（fiscal sustainability）。
要達到節流目標，曾俊華要求各政府部門在2015/16財政年度開始的3年，財政「封套」開支需要節省2%；而為了令部門更容易達標，他們可以選擇在第一年不作出節流，在其後的兩個財政年度才分別節省1%。這便是3年前曾俊華提出的「0-1-1」節流方案。
政府部門支出只佔總公共開支幾個百分點，即使實施「0-1-1」方案也不會為政府省下多少金錢，但這做法卻帶出兩個信息：第一，政府靈活運用公共支出以達至成本效益；第二，即使政府坐擁豐厚財政儲備，但審慎理財原則是不變的。從政府統計處的公開資料，在推行「0-1-1」方案的首年（2015/16年財政年度），部門支出按年增長只有4.4%，較2014/15財政年度的8.3%低，反映部門的節流已達到一定程度的成效。
然而，林鄭月娥卻在她的特首競選政綱提出「檢視各部門為市民提供的服務有否受到過去兩年『0-1-1』開支削減方案的影響，並在有需要時，採取相應措施」。在3月14日的七大電子傳媒的特首選舉論壇期間，林鄭舉例指，近年街道骯髒、專科門診大排長龍，圖書館也要考慮削減開放時間等等，均是由於「0-1-1」方案所造成的。
有謂「見微知著」，林鄭在處理公共財政方面是較為手鬆。當然，手鬆未必是壞事，始終公共服務質素也要維持。但從她提出4個「理財新哲學」——（1）把握機遇，投資未來；（2）及時投放資源，防患於未然；（3）有效運用財務措施，促進經濟和社會發展；（4）落實稅務新方向，提升競爭力——讀者可以看見到這幾個理財哲學涉及大增公共開支。但最終結果是否如林鄭所料，為中長遠香港經濟注入新動力和不會影響公共財政的穩定，對市民來說，這是一個大問號。
必須釐定「需要儲備」
現時政府坐擁超過9000億元財政儲備，似乎財力十足，但自2008、2009年金融海嘯爆發後，香港息率隨着美息大幅下降，加上大量資金湧港，本地樓價瘋升，而政府的地價收入也水漲船高。根據過去6個財政年度（2011/12至2016/17年），地價的累積收入高達數千億元，但在其中5個財政年度，政府卻出現低估地價收入，由32億元至508億元，只是在2015/16財政年度出現高估地價收入。一旦將這幾年的低估和高估的地價收入作出計算，總額竟然高達913億元。既然這些收入是「意外收入」（revenue windfall），將它從財政儲備抽離也是合理的，因為當息口正常化後，湧港的資金便會離開香港，屆時地價收入出現低於預期（revenue shortfall）是極有可能。因此，大家不應該預期地價收入高企和大於預期能夠永遠持續的。
假若考慮政府每年龐大的經常支出和預計未來其增長將會加快，政府必須釐定「需要儲備」（required reserves）來保持政府部門營運不會受到影響。因此一旦將「意外收入」和「需要儲備」列為短期內不能動用和只能用作平滑每年公共財政的波動，真正可以動用的政府儲備是遠少於公布的官方財政儲備。
憂對人口老化問題掉以輕心
筆者不是太憂慮林鄭在短期內增加公共開支的傾向，但中長期財政規律（fiscal rules）是需要執行，以增加公共財政的可信性。現時，筆者反而擔心林鄭對人口老化問題掉以輕心。在林鄭的特首競選政綱中，她只用了一小段文字觸及本地的人口老化：「人口老齡化不應被視為威脅公共財政的問題，而是社會應如何更有效地服務長者的動力，和促成銀髮市場發展的契機。政府應繼續投入資源，善用創新及科技，為長者締造黃金的晚年生活（6.4段）」。從林鄭對人口老化的看法，筆者感到新政府未必在應付這問題下太多工夫。然而，從現時大部分發達國家面對人口老化所產生的公共財政不穩定來看，愈遲徹底解決這人口結構問題，香港公共財政可持續性將愈被影響。
人口老化不可能只是倚靠金錢來解決問題，因為這問題正好直接衝擊中長期政府財政的穩健。世界銀行於2015年發表一份名為Golden Aging: Prospects for Healthy, Active, and Prosperous Aging in Europe and Central Asia的報告，指出解決人口老化的方法是眾所周知的，無奈不少發達國家卻跌入「惰性陷阱」，並沒有認真解決問題，令針對性政策落後社會老齡化問題。筆者絕對認同世界銀行的忠告：人口老化可怕之處是一旦問題浮現，要認真處理時可能已經是太遲了。
政府統計處今年2月公布《2016中期人口統計》報告，本地人口年齡中位數已升至43.4歲，而65歲或以上人口也增加至佔總人口16%。這些數字明顯反映香港社會老齡化已相當嚴重，未來政府需要應付的醫療和福利開支是相當龐大。因此，林鄭是否可以如此樂觀的態度來看人口老化問題，作為小市民的筆者是絕不認同的。
作者是經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任
[關焯照]
香港出現經濟呆滯可能大
人口老化已成為不少發達國家要處理的社會問題，日本便是最佳例子。由於日本人口於近幾年已出現收縮，令已經疲弱的經濟更難展現持續復蘇。國際著名經濟學家Robert Gordon在他最新的著作The Rise and Fall of American Growth中表示，人口變化已成為發達國家的首號「逆風」（headwind），因為老年人口增加會減低勞動力參與率和生產力。
香港將會出現類似發達國家的經濟呆滯（secular stagnation）的機會是相當高，政府是有責任盡早作出相應準備。因此，長遠財政計劃工作小組報告提出在開源、節流、儲蓄三方面着手，以支持政府財政可持續性（fiscal sustainability）。
要達到節流目標，曾俊華要求各政府部門在2015/16財政年度開始的3年，財政「封套」開支需要節省2%；而為了令部門更容易達標，他們可以選擇在第一年不作出節流，在其後的兩個財政年度才分別節省1%。這便是3年前曾俊華提出的「0-1-1」節流方案。
政府部門支出只佔總公共開支幾個百分點，即使實施「0-1-1」方案也不會為政府省下多少金錢，但這做法卻帶出兩個信息：第一，政府靈活運用公共支出以達至成本效益；第二，即使政府坐擁豐厚財政儲備，但審慎理財原則是不變的。從政府統計處的公開資料，在推行「0-1-1」方案的首年（2015/16年財政年度），部門支出按年增長只有4.4%，較2014/15財政年度的8.3%低，反映部門的節流已達到一定程度的成效。
然而，林鄭月娥卻在她的特首競選政綱提出「檢視各部門為市民提供的服務有否受到過去兩年『0-1-1』開支削減方案的影響，並在有需要時，採取相應措施」。在3月14日的七大電子傳媒的特首選舉論壇期間，林鄭舉例指，近年街道骯髒、專科門診大排長龍，圖書館也要考慮削減開放時間等等，均是由於「0-1-1」方案所造成的。
有謂「見微知著」，林鄭在處理公共財政方面是較為手鬆。當然，手鬆未必是壞事，始終公共服務質素也要維持。但從她提出4個「理財新哲學」——（1）把握機遇，投資未來；（2）及時投放資源，防患於未然；（3）有效運用財務措施，促進經濟和社會發展；（4）落實稅務新方向，提升競爭力——讀者可以看見到這幾個理財哲學涉及大增公共開支。但最終結果是否如林鄭所料，為中長遠香港經濟注入新動力和不會影響公共財政的穩定，對市民來說，這是一個大問號。
必須釐定「需要儲備」
現時政府坐擁超過9000億元財政儲備，似乎財力十足，但自2008、2009年金融海嘯爆發後，香港息率隨着美息大幅下降，加上大量資金湧港，本地樓價瘋升，而政府的地價收入也水漲船高。根據過去6個財政年度（2011/12至2016/17年），地價的累積收入高達數千億元，但在其中5個財政年度，政府卻出現低估地價收入，由32億元至508億元，只是在2015/16財政年度出現高估地價收入。一旦將這幾年的低估和高估的地價收入作出計算，總額竟然高達913億元。既然這些收入是「意外收入」（revenue windfall），將它從財政儲備抽離也是合理的，因為當息口正常化後，湧港的資金便會離開香港，屆時地價收入出現低於預期（revenue shortfall）是極有可能。因此，大家不應該預期地價收入高企和大於預期能夠永遠持續的。
假若考慮政府每年龐大的經常支出和預計未來其增長將會加快，政府必須釐定「需要儲備」（required reserves）來保持政府部門營運不會受到影響。因此一旦將「意外收入」和「需要儲備」列為短期內不能動用和只能用作平滑每年公共財政的波動，真正可以動用的政府儲備是遠少於公布的官方財政儲備。
憂對人口老化問題掉以輕心
筆者不是太憂慮林鄭在短期內增加公共開支的傾向，但中長期財政規律（fiscal rules）是需要執行，以增加公共財政的可信性。現時，筆者反而擔心林鄭對人口老化問題掉以輕心。在林鄭的特首競選政綱中，她只用了一小段文字觸及本地的人口老化：「人口老齡化不應被視為威脅公共財政的問題，而是社會應如何更有效地服務長者的動力，和促成銀髮市場發展的契機。政府應繼續投入資源，善用創新及科技，為長者締造黃金的晚年生活（6.4段）」。從林鄭對人口老化的看法，筆者感到新政府未必在應付這問題下太多工夫。然而，從現時大部分發達國家面對人口老化所產生的公共財政不穩定來看，愈遲徹底解決這人口結構問題，香港公共財政可持續性將愈被影響。
人口老化不可能只是倚靠金錢來解決問題，因為這問題正好直接衝擊中長期政府財政的穩健。世界銀行於2015年發表一份名為Golden Aging: Prospects for Healthy, Active, and Prosperous Aging in Europe and Central Asia的報告，指出解決人口老化的方法是眾所周知的，無奈不少發達國家卻跌入「惰性陷阱」，並沒有認真解決問題，令針對性政策落後社會老齡化問題。筆者絕對認同世界銀行的忠告：人口老化可怕之處是一旦問題浮現，要認真處理時可能已經是太遲了。
政府統計處今年2月公布《2016中期人口統計》報告，本地人口年齡中位數已升至43.4歲，而65歲或以上人口也增加至佔總人口16%。這些數字明顯反映香港社會老齡化已相當嚴重，未來政府需要應付的醫療和福利開支是相當龐大。因此，林鄭是否可以如此樂觀的態度來看人口老化問題，作為小市民的筆者是絕不認同的。
作者是經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任
[關焯照]
回應 (0)
