新聞類別
副刊
詳情#
【明報文章】1985年起草、1990年4月4日制定通過、1997年7月1日生效實行的香港《基本法》能否管得住香港特區一國兩制50年，在紀念香港回歸、香港特區成立、香港基本法實施20周年之際，這是內地和香港共同關心、值得研究的問題。「管得住」的說法，過於簡單、籠統。其實，「管得住」要表達的可能有4層意思：一是該法可以與時俱進，不必頻繁修改；二是該法施行過程中出現大大小小的問題，不論性質都可以通過該法有關制度和機制處理和解決；三是該法有逐漸得到全面的、正確的實施的希望；四是該法對2047年問題不會產生負面的影響。上述4個問題弄明白、搞清楚，很有必要。現說明供參考如下：
片面強調要修改基本法 失之武斷
一是香港基本法可否與時俱進，不必頻繁修改？已經爭論了幾十年。英方在「後過渡期」就提出要修改，中方堅持以實踐來檢驗，未實施不得修改。
回歸後，社會上有兩種意見：一是認為不要修改、具有適應性，該法有實施問題沒有制定問題；二是認為要修改，該法雖有實施問題，但主要是制定問題，還有未能與時俱進問題。兩者的焦點很多，包括執政黨問題，質疑者認為世界各國多有執政黨，台灣也有，為何香港沒有？這個問題具有誤導性。香港基本法第11條明確規定了任何有關制度均須以香港基本法為依據；沒有該法的依據，香港就沒有執政黨，故沒有執政黨是法律問題，但有執政黨卻是政治問題。要先搞清楚香港有執政黨對一國兩制是否有利、香港沒有執政黨能否發展？有執政黨的地方是否都沒有發展問題？一國兩制有不同的模式，如人云亦云埋怨香港基本法，片面強調要修改，失之於武斷。現在香港政黨問題首先要進行法制化，與香港基本法第23條的立法有關。
憲法和憲法性法律通常都有適應性，頻繁修改將使社會失去穩定性。美國憲法制定時只有7條，匆忙制定，在生效之時，增加若干修正案。在隨後近200年，也只有10多條修正案。香港基本法的制定遠比美國憲法嚴謹，適應能力更強。有人認為，地方終審權將使基本法在全國範圍內失去統一的理解。這是不理解該法的終審權和最終解釋權分開的緣故。在普通法國家，終審權和最終解釋權是不能分開的，但基本法第158條把終審權和最終解釋權分離了。終審權授予終審法院，但該法的最終解釋權，不論何類條文都屬於全國人大常委會。這樣可以防範出現終審權在地方的弊端。如無法保證正確的解釋權，終審庭是不應當享有違憲審查權的。但這個問題源於實施，與制定無關，可以通過立法解釋解決；立法解釋本身也可以讓香港基本法與時俱進。
二是香港基本法實施過程的種種問題，可否通過本法有關制度和機制解決？這是可能的。從該法的有關規定來看，可以推斷：（1）基本法的條文前後有互補性，目前尚未得到發揮，如行政和立法關係，立法過分制衡，但行政沒有發揮該法第48條第11項、第64條、第74條等的反制作用；（2）全國人大常委會的發回權，該法第17條規定全國人大常委會對香港特區條例牴觸非自治範圍內條文有權發回，但目前尚未行使審查權，經審查就會發現問題；（3）立法解釋不受是否有案件審理的限制，如有需要，對基本法的任何條文包括自治範圍內的條文，全國人大常委會有權解釋，行政、立法和司法都要執行；（4）中央對財政預算、決算的備案，據該法第48條第3項，中央可以監督；（5）對立法解釋和司法解釋存在的矛盾、對特區政府執行該法存在的問題，中央政府可據該法第48條第8項向行政長官發出指令處理。
三是香港基本法是否有逐漸得到全面的、正確的實施的希望。這取決於實行者的見識和技藝。《孟子．盡心章句上》「大匠不為拙工改廢繩墨」，香港特區政府是「大匠」還是「拙工」，可見端倪。
該法的實施分為兩種情况：一是條文清楚，但因為實行有困難，就沒有想辦法解決，如該法第23條的立法；二是條文不是太清楚，但卻是可以搞清楚的，但因為有顧忌，就沒有想辦法搞清楚。例如（1）香港基本法只提到中央政府對行政長官的任命權，沒有提到不任命權、罷免權，在法理上不任命權和罷免權是伴隨任命權而來的；（2）香港基本法沒有「行政主導」的標題，但從該法數十條條文和有關安排看，如限制議員的提案權（第74條）、分組表決的安排（附件二）等，可以推斷香港特區實行行政主導即行政長官主導的體制；（3）香港基本法沒有明文規定「全面管治權」，但實際上這是指中央國家機構對香港特區可行使的權力。從該法第2條闡明的中央與香港特區有授權和被授權關係來看，可以做出推斷：以中央政府而言該法第48條第3、第8項規定對財政預算和決算的備案權，又規定指令權，財政預算、決算屬於特區自治範圍內的事務，指令權就包含該法的全部範圍；以全國人大常委會的釋法而言，該法第158條規定了本法的解釋權屬於全國人大常委會。香港基本法省略是有意義的，該法沒有明示規定的，皆可從條文中推理或解釋得來。
四是該法對2047年問題是否會產生負面影響，這是該法的完備性問題。該法是妥協的產物，但任何憲法或憲法性法律都是各種政治勢力妥協的產物。該法不是完美的，但卻是完備的。有原則性規定，可以綱舉目張。雖然只有160條，卻可以管到千萬件事情，包括2047年的問題。這是該法第5條規定的時間效力問題，是否修改可以按該法第159條的程序進行。對該法第39條提到的兩個國際人權公約第1條提到「民族自決」，這是屬於全國人大常委會的解釋問題。有人提出「公投自決」，好比美國有人要取代最高法院釋憲那樣，既犯法又瘋癲。
基本法不是修改問題 是實施問題
綜上所述，香港基本法不是修改問題，而是實施問題。執行問題是執行者的問題。《孟子．離婁章句上》說「徒法不能以自行」，如認為該法本身有問題，需要修改，就會被認為是「輸打贏要」。一旦啟動修改，香港基本法的寶匣還會成為「潘多拉盒子」。大匠還是拙工，分野在此。但該法是可以管得住香港特區實行一國兩制50年的。
作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授
[宋小莊]
片面強調要修改基本法 失之武斷
一是香港基本法可否與時俱進，不必頻繁修改？已經爭論了幾十年。英方在「後過渡期」就提出要修改，中方堅持以實踐來檢驗，未實施不得修改。
回歸後，社會上有兩種意見：一是認為不要修改、具有適應性，該法有實施問題沒有制定問題；二是認為要修改，該法雖有實施問題，但主要是制定問題，還有未能與時俱進問題。兩者的焦點很多，包括執政黨問題，質疑者認為世界各國多有執政黨，台灣也有，為何香港沒有？這個問題具有誤導性。香港基本法第11條明確規定了任何有關制度均須以香港基本法為依據；沒有該法的依據，香港就沒有執政黨，故沒有執政黨是法律問題，但有執政黨卻是政治問題。要先搞清楚香港有執政黨對一國兩制是否有利、香港沒有執政黨能否發展？有執政黨的地方是否都沒有發展問題？一國兩制有不同的模式，如人云亦云埋怨香港基本法，片面強調要修改，失之於武斷。現在香港政黨問題首先要進行法制化，與香港基本法第23條的立法有關。
憲法和憲法性法律通常都有適應性，頻繁修改將使社會失去穩定性。美國憲法制定時只有7條，匆忙制定，在生效之時，增加若干修正案。在隨後近200年，也只有10多條修正案。香港基本法的制定遠比美國憲法嚴謹，適應能力更強。有人認為，地方終審權將使基本法在全國範圍內失去統一的理解。這是不理解該法的終審權和最終解釋權分開的緣故。在普通法國家，終審權和最終解釋權是不能分開的，但基本法第158條把終審權和最終解釋權分離了。終審權授予終審法院，但該法的最終解釋權，不論何類條文都屬於全國人大常委會。這樣可以防範出現終審權在地方的弊端。如無法保證正確的解釋權，終審庭是不應當享有違憲審查權的。但這個問題源於實施，與制定無關，可以通過立法解釋解決；立法解釋本身也可以讓香港基本法與時俱進。
二是香港基本法實施過程的種種問題，可否通過本法有關制度和機制解決？這是可能的。從該法的有關規定來看，可以推斷：（1）基本法的條文前後有互補性，目前尚未得到發揮，如行政和立法關係，立法過分制衡，但行政沒有發揮該法第48條第11項、第64條、第74條等的反制作用；（2）全國人大常委會的發回權，該法第17條規定全國人大常委會對香港特區條例牴觸非自治範圍內條文有權發回，但目前尚未行使審查權，經審查就會發現問題；（3）立法解釋不受是否有案件審理的限制，如有需要，對基本法的任何條文包括自治範圍內的條文，全國人大常委會有權解釋，行政、立法和司法都要執行；（4）中央對財政預算、決算的備案，據該法第48條第3項，中央可以監督；（5）對立法解釋和司法解釋存在的矛盾、對特區政府執行該法存在的問題，中央政府可據該法第48條第8項向行政長官發出指令處理。
三是香港基本法是否有逐漸得到全面的、正確的實施的希望。這取決於實行者的見識和技藝。《孟子．盡心章句上》「大匠不為拙工改廢繩墨」，香港特區政府是「大匠」還是「拙工」，可見端倪。
該法的實施分為兩種情况：一是條文清楚，但因為實行有困難，就沒有想辦法解決，如該法第23條的立法；二是條文不是太清楚，但卻是可以搞清楚的，但因為有顧忌，就沒有想辦法搞清楚。例如（1）香港基本法只提到中央政府對行政長官的任命權，沒有提到不任命權、罷免權，在法理上不任命權和罷免權是伴隨任命權而來的；（2）香港基本法沒有「行政主導」的標題，但從該法數十條條文和有關安排看，如限制議員的提案權（第74條）、分組表決的安排（附件二）等，可以推斷香港特區實行行政主導即行政長官主導的體制；（3）香港基本法沒有明文規定「全面管治權」，但實際上這是指中央國家機構對香港特區可行使的權力。從該法第2條闡明的中央與香港特區有授權和被授權關係來看，可以做出推斷：以中央政府而言該法第48條第3、第8項規定對財政預算和決算的備案權，又規定指令權，財政預算、決算屬於特區自治範圍內的事務，指令權就包含該法的全部範圍；以全國人大常委會的釋法而言，該法第158條規定了本法的解釋權屬於全國人大常委會。香港基本法省略是有意義的，該法沒有明示規定的，皆可從條文中推理或解釋得來。
四是該法對2047年問題是否會產生負面影響，這是該法的完備性問題。該法是妥協的產物，但任何憲法或憲法性法律都是各種政治勢力妥協的產物。該法不是完美的，但卻是完備的。有原則性規定，可以綱舉目張。雖然只有160條，卻可以管到千萬件事情，包括2047年的問題。這是該法第5條規定的時間效力問題，是否修改可以按該法第159條的程序進行。對該法第39條提到的兩個國際人權公約第1條提到「民族自決」，這是屬於全國人大常委會的解釋問題。有人提出「公投自決」，好比美國有人要取代最高法院釋憲那樣，既犯法又瘋癲。
基本法不是修改問題 是實施問題
綜上所述，香港基本法不是修改問題，而是實施問題。執行問題是執行者的問題。《孟子．離婁章句上》說「徒法不能以自行」，如認為該法本身有問題，需要修改，就會被認為是「輸打贏要」。一旦啟動修改，香港基本法的寶匣還會成為「潘多拉盒子」。大匠還是拙工，分野在此。但該法是可以管得住香港特區實行一國兩制50年的。
作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授
[宋小莊]
回應 (0)
