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【明報文章】對於一個餘下只有半年任期的夕陽政府，試問誰會再重視它的最後一份施政報告？仍記得昔日自《中英聯合聲明》於1984年簽訂、英國決定在1997年把香港歸還中國後，即使仍然有10多年的過渡期，當年的港英殖民地政府已被視之為「跛腳鴨政府」（lame duck government）。以此道理，現屆政府其實已成為了一個「超級跛腳鴨政府」，它的施政難再為人所重視及關注。
所有豪言壯語 也只屬政治修辭
事實上，一如所料，施政報告的內容沒有任何重大的政策，也沒有什麼的驚喜，連較受外界關注及預早「放風」的取消強積金與遣散費或長期服務金對冲的安排，也是逐步分階段落實。整體來說，施政報告的政策力度溫和，是以現有政策的延續居多，小修小補，有點瑣瑣碎碎，缺乏重大焦點，也沒有重大突破。所有在最後一份施政報告中出現的豪言壯語，包括如何推動香港發展及幫助中國進步等，也只屬政治上的修辭（rhetoric），向中央表明心迹之餘，也使自我感覺良好。反而，梁振英自誇政綱已基本在任內落實，帶來一些反高潮，在公道自在人心下，可能成為傳媒及公眾討論的重點之一。
值得關注的是，出現以上的情况背後的理由極之簡單，也是反映現有的制度局限。現有的制度根本是使任何任期即將屆滿的施政者，難以有心及有力地去制訂一份既有為而又可以成功被落實的施政報告。
局限的其中之一，因普遍的分析也相信特首是被中央「說服」不尋求連任，梁振英已不再對香港的管治有主導權，雖然一心想做「有為政府」，但最終也只可以乖乖地做一個看守性質的過渡政府。梁振英最後一次上北京會見國家領導人述職的時候，從習近平口中得到的指示，也只是在餘下任期做好政府的基本工作，及辦好3月的特首選舉。習的言下之意，是他的夕陽政府已不再被中央授權或祝福，推行任何重大新政策。
忽然變得溫和務實
這亦使人容易聯想到中央不支持梁振英連任，決定把他「更換」的背後原因。梁振英任內的管治下，香港出現重大的社會分化、撕裂與對立，與年輕人及較高教育水平的市民的關係尤其為差，當中以2014年的雨傘運動作為最具代表性的事件和最大的爆發點；亦有分析曾指出透過不同的議題，包括「港獨」，不斷製造社會分化，包括了分化自己的敵人，使他們各自沒有足夠的實力來挑戰自己，是現屆政府的主要管治策略之一。
亦因此，當中央「不再支持」梁振英連任，帶來了兩個重要啓示。首先，梁振英已不再有話事權為香港的管治基調及方向作出決定；其次，分化和對立或多或少已成為了梁的管治特色，所以中央「不再支持」梁任特首，無形中也為這策略投下了一張反對票。在以上的考慮下，梁的最後一份施政報告也忽然變得溫和與務實，以較為實質和具體的政策為主導，少了提出「打擊港獨」等充滿了挑釁和戰鬥格的字眼，整份報告也多了一點祥和，少了很多仇恨和戾氣。
除了政府已到夕陽，另一個導致這最後一份施政報告不能有重大政策內容、難以受重視的原因是，在任期只餘下6個月，而特首手下的不少問責高官及猛將，包括財政司長及政務司長，也紛紛「跳船」，自己出來競選特首的時候，在資源和人才也有限下亦使人難以想像現屆政府仍然有足夠的時間和能力，在落任前完成任何重大的政策。而且，任何重大的政策，在通過與落實上，萬一出現超越現屆政府的任期的情况，亦可以被下一屆政府所拒絕接收，而被否決和推翻。所以，所有明白這個道理的人，也應該清楚最後一份施政報告的內容並非最重要；誰是下一任的特首，是他或她，及其代表的利益界別，施政理念和政策方針才是最重要。
更加有趣的是，明白以上道理的人，也包括了公務員和預計會繼續在下屆政府中服務的現有管治班子的成員。從他們的理性分析角度出發，暫時放軟手腳，不再為時日無多的現屆政府出謀獻策，把好的政策及政績留給下屆政府而非現屆政府，也變成了一件十分合情合理的事情。理由是，從政治人物的生存角度而言，新一屆特首上任後的第一大任務，便是要尋求連任。因此，政績是十分之重要，特別是在上任後的首100日，必須要做出一點成績，否則，即使是帶着如何高的民望當選，也會很快失去市民及政客的支持，自己的政敵也很快會乘虛而入、乘機落井下石。
新一任特首為了交出政績，必定會向自己的管治團隊施壓，對象包括了一眾的問責官員及高級公務員。而聰明的他們亦一早已預計了這情况的出現，因此他們早已「收步」。他們不會把最佳的政策及相關的建議交給現任特首—— 一個已自身難保、沒有希望兼且時日無多的夕陽政府的代表人，而是選擇把政策及政績獻給新一任特首—— 一個當時得令、手握大權及掌控自己未來5年升遷的人。
培養健康政黨政治
制度問題需要透過制度解決。由於導致夕陽政府的末代施政報告欠缺重要的政策內容及影響力是因為結構性因素所致，改變香港的殘缺及不倫不類的政治制度是改善現有情况的方向之一。與其期望一份有為的施政報告，或期望一個有為的新特首出現，倒不如培養健康的政黨政治在香港運作。只有這樣，特首的權力及施政理念才不會過度個人化，造成一人一旦失勢便人去茶涼、化為烏有、樹倒猢猻散。相反，每個特首的理念可透過政黨的持續執政而延續，加上有競爭的選舉及市民授權的配合下，方能給予政策更大的連貫性及持久性。
作者是中文大學公共政策研究中心副主任
所有豪言壯語 也只屬政治修辭
事實上，一如所料，施政報告的內容沒有任何重大的政策，也沒有什麼的驚喜，連較受外界關注及預早「放風」的取消強積金與遣散費或長期服務金對冲的安排，也是逐步分階段落實。整體來說，施政報告的政策力度溫和，是以現有政策的延續居多，小修小補，有點瑣瑣碎碎，缺乏重大焦點，也沒有重大突破。所有在最後一份施政報告中出現的豪言壯語，包括如何推動香港發展及幫助中國進步等，也只屬政治上的修辭（rhetoric），向中央表明心迹之餘，也使自我感覺良好。反而，梁振英自誇政綱已基本在任內落實，帶來一些反高潮，在公道自在人心下，可能成為傳媒及公眾討論的重點之一。
值得關注的是，出現以上的情况背後的理由極之簡單，也是反映現有的制度局限。現有的制度根本是使任何任期即將屆滿的施政者，難以有心及有力地去制訂一份既有為而又可以成功被落實的施政報告。
局限的其中之一，因普遍的分析也相信特首是被中央「說服」不尋求連任，梁振英已不再對香港的管治有主導權，雖然一心想做「有為政府」，但最終也只可以乖乖地做一個看守性質的過渡政府。梁振英最後一次上北京會見國家領導人述職的時候，從習近平口中得到的指示，也只是在餘下任期做好政府的基本工作，及辦好3月的特首選舉。習的言下之意，是他的夕陽政府已不再被中央授權或祝福，推行任何重大新政策。
忽然變得溫和務實
這亦使人容易聯想到中央不支持梁振英連任，決定把他「更換」的背後原因。梁振英任內的管治下，香港出現重大的社會分化、撕裂與對立，與年輕人及較高教育水平的市民的關係尤其為差，當中以2014年的雨傘運動作為最具代表性的事件和最大的爆發點；亦有分析曾指出透過不同的議題，包括「港獨」，不斷製造社會分化，包括了分化自己的敵人，使他們各自沒有足夠的實力來挑戰自己，是現屆政府的主要管治策略之一。
亦因此，當中央「不再支持」梁振英連任，帶來了兩個重要啓示。首先，梁振英已不再有話事權為香港的管治基調及方向作出決定；其次，分化和對立或多或少已成為了梁的管治特色，所以中央「不再支持」梁任特首，無形中也為這策略投下了一張反對票。在以上的考慮下，梁的最後一份施政報告也忽然變得溫和與務實，以較為實質和具體的政策為主導，少了提出「打擊港獨」等充滿了挑釁和戰鬥格的字眼，整份報告也多了一點祥和，少了很多仇恨和戾氣。
除了政府已到夕陽，另一個導致這最後一份施政報告不能有重大政策內容、難以受重視的原因是，在任期只餘下6個月，而特首手下的不少問責高官及猛將，包括財政司長及政務司長，也紛紛「跳船」，自己出來競選特首的時候，在資源和人才也有限下亦使人難以想像現屆政府仍然有足夠的時間和能力，在落任前完成任何重大的政策。而且，任何重大的政策，在通過與落實上，萬一出現超越現屆政府的任期的情况，亦可以被下一屆政府所拒絕接收，而被否決和推翻。所以，所有明白這個道理的人，也應該清楚最後一份施政報告的內容並非最重要；誰是下一任的特首，是他或她，及其代表的利益界別，施政理念和政策方針才是最重要。
更加有趣的是，明白以上道理的人，也包括了公務員和預計會繼續在下屆政府中服務的現有管治班子的成員。從他們的理性分析角度出發，暫時放軟手腳，不再為時日無多的現屆政府出謀獻策，把好的政策及政績留給下屆政府而非現屆政府，也變成了一件十分合情合理的事情。理由是，從政治人物的生存角度而言，新一屆特首上任後的第一大任務，便是要尋求連任。因此，政績是十分之重要，特別是在上任後的首100日，必須要做出一點成績，否則，即使是帶着如何高的民望當選，也會很快失去市民及政客的支持，自己的政敵也很快會乘虛而入、乘機落井下石。
新一任特首為了交出政績，必定會向自己的管治團隊施壓，對象包括了一眾的問責官員及高級公務員。而聰明的他們亦一早已預計了這情况的出現，因此他們早已「收步」。他們不會把最佳的政策及相關的建議交給現任特首—— 一個已自身難保、沒有希望兼且時日無多的夕陽政府的代表人，而是選擇把政策及政績獻給新一任特首—— 一個當時得令、手握大權及掌控自己未來5年升遷的人。
培養健康政黨政治
制度問題需要透過制度解決。由於導致夕陽政府的末代施政報告欠缺重要的政策內容及影響力是因為結構性因素所致，改變香港的殘缺及不倫不類的政治制度是改善現有情况的方向之一。與其期望一份有為的施政報告，或期望一個有為的新特首出現，倒不如培養健康的政黨政治在香港運作。只有這樣，特首的權力及施政理念才不會過度個人化，造成一人一旦失勢便人去茶涼、化為烏有、樹倒猢猻散。相反，每個特首的理念可透過政黨的持續執政而延續，加上有競爭的選舉及市民授權的配合下，方能給予政策更大的連貫性及持久性。
作者是中文大學公共政策研究中心副主任
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