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【明報文章】特區政府的公共政策諮詢及推動工作，近年來遇到不少批評和阻撓，有時候甚至令政府進退失據或最終失敗。要數最近期的爭議，可以元朗橫洲公屋發展風波為例：不少人認為政府以「摸底」取代正式諮詢。所謂的「摸底」（或稱「非正式諮詢」），是政府過去一直沿用的諮詢方法之一；這種有限度的諮詢，其實各地政府都有採用。非正式諮詢的目的，是讓政府更能掌握關鍵持份者的意見，以推動更大型的諮詢工作。橫洲所牽涉的問題並不是出於非正式諮詢本身，而是市民根本不知道政府何時需要進行公開諮詢，又何時以非正式諮詢作結。
外國有清晰的公眾諮詢指引
香港願景計劃最近就本地的公眾參與和諮詢委員會進行了研究（註）。研究團隊參考了歐洲各國、加拿大等地的公眾諮詢指引，發現該等國家的諮詢指引都寫得非常詳細，引導官員如何善用非正式諮詢，同時避免政府在正式諮詢前已有定案，讓正式諮詢變得無意義。當然，政府不可能每事都要正式諮詢市民；在部分情况下，政府以非正式諮詢已足以掌握關鍵資訊。以歐洲聯盟的指引為例，若該政策根本沒有其他可行的選項（no margin of discretion），或在牽涉商業秘密和對國家安全構成威脅的情况下，政府可免去公開諮詢的責任。歐盟的指引有百多頁，供各個成員國參考，條文寫得清清楚楚，釋除公眾的疑慮。
香港欠缺劃一指引和經驗累積機制
作為上述地區的對比，特區政府的《公眾諮詢工作的指引》早在2003年已制訂，但只有薄薄5頁紙，10多年來又未有更新。該文件只包含一些籠統，甚至是人所共知的原則，例如及時諮詢；至於何謂及時，則非常依賴個別官員的詮釋。在我們進行訪問期間，有熟悉政府運作的人士笑說：「原來有這份指引，你們不說，我們都不知道！」
據了解，公務員甚少參考該指引。在處理比較重要的政策諮詢時，他們或會聘用顧問公司從旁協助，甚至會動用大學的研究中心分析背景資料和數據，增強諮詢文件的準確性。這些安排確實值得嘉許，但政府內部卻欠缺較為完善的檢討和經驗累積機制，令過往的成功經驗和心得難以延續到下一次的公眾諮詢。在欠缺劃一指引和經驗累積的情况下，各個政策局在公眾諮詢的表現難免參差，較少經驗的公務員在處理諮詢時也顯得吃力。
改善建議
有見及此，香港願景計劃提出了幾項重點建議，希望有助於特區政府的諮詢程序更進一步常規化，提升各部門表現的一致性，令公眾諮詢工作更有成效：
（1）深化指引：政府應透過參考外國的指引，以及累積本地公眾諮詢的經驗，改善現有指引。指引應該每5至10年對外公布，增加透明度；
（2）由政務司長牽頭成立「公眾參與發展委員會」：委員會專責定期檢討指引，考察本地和外國案例等工作；成員應包括局長和政務官、立法會議員、社會人士；
（3）把公眾參與策略列入「行政會議備忘錄」：政府可研究一套標準程序，讓公眾諮詢程序常規化，例如要求公務員團隊在撰寫行政會議備忘錄或政策文件時，加入與公眾諮詢有關的資料，如推行公眾參與的策略；
（4）增設公眾參與專頁：政府應在各個政策局網頁增設一欄「公眾參與資料」，將全部已經完成、進行中和將會進行的公眾諮詢項目在此欄列出，並在現時的「政府一站通」網頁中，增設一個「進行中的公眾參與」專頁。
改善公眾諮詢鎅捋P的機制和方法，將有助特區政府改善管治。除了公眾諮詢外，特區政府亦一直通過諮詢委員會收集專家的意見。我們將會在下篇文章加以分析。
註：詳見香港願景計劃網頁 www.hongkongvision.org.hk：《多方共議 重建互信──改進諮詢委員會及公眾參與機制》研究報告
作者林緻茵是香港政策研究所「香港願景計劃」研究員；郭耀聰是香港政策研究所「香港願景計劃」助理研究員
外國有清晰的公眾諮詢指引
香港願景計劃最近就本地的公眾參與和諮詢委員會進行了研究（註）。研究團隊參考了歐洲各國、加拿大等地的公眾諮詢指引，發現該等國家的諮詢指引都寫得非常詳細，引導官員如何善用非正式諮詢，同時避免政府在正式諮詢前已有定案，讓正式諮詢變得無意義。當然，政府不可能每事都要正式諮詢市民；在部分情况下，政府以非正式諮詢已足以掌握關鍵資訊。以歐洲聯盟的指引為例，若該政策根本沒有其他可行的選項（no margin of discretion），或在牽涉商業秘密和對國家安全構成威脅的情况下，政府可免去公開諮詢的責任。歐盟的指引有百多頁，供各個成員國參考，條文寫得清清楚楚，釋除公眾的疑慮。
香港欠缺劃一指引和經驗累積機制
作為上述地區的對比，特區政府的《公眾諮詢工作的指引》早在2003年已制訂，但只有薄薄5頁紙，10多年來又未有更新。該文件只包含一些籠統，甚至是人所共知的原則，例如及時諮詢；至於何謂及時，則非常依賴個別官員的詮釋。在我們進行訪問期間，有熟悉政府運作的人士笑說：「原來有這份指引，你們不說，我們都不知道！」
據了解，公務員甚少參考該指引。在處理比較重要的政策諮詢時，他們或會聘用顧問公司從旁協助，甚至會動用大學的研究中心分析背景資料和數據，增強諮詢文件的準確性。這些安排確實值得嘉許，但政府內部卻欠缺較為完善的檢討和經驗累積機制，令過往的成功經驗和心得難以延續到下一次的公眾諮詢。在欠缺劃一指引和經驗累積的情况下，各個政策局在公眾諮詢的表現難免參差，較少經驗的公務員在處理諮詢時也顯得吃力。
改善建議
有見及此，香港願景計劃提出了幾項重點建議，希望有助於特區政府的諮詢程序更進一步常規化，提升各部門表現的一致性，令公眾諮詢工作更有成效：
（1）深化指引：政府應透過參考外國的指引，以及累積本地公眾諮詢的經驗，改善現有指引。指引應該每5至10年對外公布，增加透明度；
（2）由政務司長牽頭成立「公眾參與發展委員會」：委員會專責定期檢討指引，考察本地和外國案例等工作；成員應包括局長和政務官、立法會議員、社會人士；
（3）把公眾參與策略列入「行政會議備忘錄」：政府可研究一套標準程序，讓公眾諮詢程序常規化，例如要求公務員團隊在撰寫行政會議備忘錄或政策文件時，加入與公眾諮詢有關的資料，如推行公眾參與的策略；
（4）增設公眾參與專頁：政府應在各個政策局網頁增設一欄「公眾參與資料」，將全部已經完成、進行中和將會進行的公眾諮詢項目在此欄列出，並在現時的「政府一站通」網頁中，增設一個「進行中的公眾參與」專頁。
改善公眾諮詢鎅捋P的機制和方法，將有助特區政府改善管治。除了公眾諮詢外，特區政府亦一直通過諮詢委員會收集專家的意見。我們將會在下篇文章加以分析。
註：詳見香港願景計劃網頁 www.hongkongvision.org.hk：《多方共議 重建互信──改進諮詢委員會及公眾參與機制》研究報告
作者林緻茵是香港政策研究所「香港願景計劃」研究員；郭耀聰是香港政策研究所「香港願景計劃」助理研究員
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