筆陣：漫談美國總統選舉制度 ＼文：蔡子強

【明報文章】離開香港幾天，到外地開會。這裏因為眾所周知的原因，互聯網並不太過便利，看不到香港的報刊與時事網站，被迫與香港的時事脫節。而偏偏近一個星期香港的政局發展，卻瞬息萬變，所以不敢一早先下筆寫時事，又不想本欄脫稿，所以唯有湊湊興，寫寫篇美國總統選舉。


很多人都知道，美國這個西方民主陣營頭號大國，總統其實並非真的完全由一人一票直選產生。


美國開國元勳其實相當保守

從憲法上講，美國總統是由538名選舉人所組成的選舉團所選舉產生，而非由選民直接選舉產生。每個州會按人口比例，派出若干數目選舉人（現時最多代表的是加州，共有55人；最少代表的則有幾個州和地區，同是3人），組成這個選舉團。他們會在明年1月再開會，由他們投選出總統。


為何不實行一人一票的「真普選」，而要走這樣的精英模式？

美國「憲法之父」咸美頓（Alexander Hamilton），曾撰文解釋，說選出總統這樣的頭等大事，理應交給一些精明及有判斷力的人士，坐下來經過反覆透徹討論，深思熟慮才作出決定。因此，由群眾選出一小撮精英，才能擁有如此的眼光及識見。而另一方面，這樣的一個制度，亦可減低混亂及失控的機會，因為選舉人聚集在一個相對隔離的場合來開會作出決定，才可隔絕群眾的狂飈、騷亂，以至暴力的干擾。


大家或會問，美國一向被視為民主的先驅，其開國元勳竟在政治上如此保守？我當然不會生安白造，大家大可以翻翻《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers），就可以看到當年主要負責草擬美國憲法的3位政治家，他們的想法和理據。


美國總統選舉制度的兩大蛻變

但雖然，美國憲法的寫法和精神是如此，但後來因為民主化潮流及群眾壓力，迫使很多州立法，規定這些選舉人只能按各自的政黨背景及群眾授權來投手中一票。換句話說，不能按自己的判斷及自由意志來投票選出總統人選。因此，一個原本極富精英主義色彩的間選制度，便變成名存實亡，這些選舉人今天只能當一個「快樂的傀儡」（happy puppet）。


而另一方面，人們後來亦漸漸發現，如果把自己全個州的選舉人票，以勝者囊括制的形式，全數交給某名候選人，便可加強自己州份與他討價還價的籌碼。因此，又進一步發展出今天的勝者囊括制。


就是在過去200多年的漫長歲月裏，這兩大蛻變，讓美國總統的選舉制度，由一個原本極保守富精英主義色彩的間選制度，變成今天一個變相但也並不完全的直選制度，讓美國人忍了下去，且不用牽涉到修改憲法，勉強可被說成兩全其美。


但當然，這樣的「半桶水」民主，不會沒有缺點。


選舉團制度的四大缺點

首先，現行制度的最大缺點，便是它會扭曲民意。勝者囊括制的特徵，便是它很多時會使強者愈強、弱者愈弱。較誇張的例子，就如1980年列根及卡特分別取得51%及41%的普選票，但選舉人票卻為91%及9%之比。還有另一個極端，便是在普選票錯配的情况下，更會出現「少數票總統」之可能性，就如2000年小布殊對戈爾的情况。


第二，大的州份亦往往得益於勝者囊括制，而產生壟斷。試想想，幾個大州份如加州（55票）、得州（38票）、紐約州（29票）及佛羅里達州（29票），已經佔去選舉人票總數的四分之一以上，而且還是贏者全贏、輸者全輸。因此對於這些大州份，候選人往往會不惜代價、志在必得。在奇貨可居的情况下，這些州份向聯邦政府討價還價之能力遂大增，導致政策及利益上之嚴重傾斜。


第三，現行制度亦往往為選舉爭拗以至舞弊提供重大誘因。試想想，如果在一些州份選情吃緊，勝負只差幾千甚至幾百張普選票，那就可以決定數以十張選舉人票花落誰家，那就會讓候選人鋌而走險的機會大大增加。


最後，大選後產生的選舉人，會否在稍後的選舉中臨陣倒戈、背棄選民承諾，亦是另一頭痛問題。其實，在美國史上，便曾出現過多次選舉人背棄選民，把手中選票轉投給其餘候選人的例子。有統計，如此失信的選舉人，史上共有158名。當中71人是因為他們本應支持的總統候選人在投票前死亡，2人因為不同原因拒絕投票，其餘85人因為各種原因將票投給其他人。最近的一次發生在2004年。僥倖的是，到目前為止，這些選舉人的失信並沒有改變過大選勝出者。


誰方可在現行制度中得益？

如果現行制度這麼多缺點，那麼為何立國200多年來，美國仍沒有把它棄之如敝屣，它又是否真的一無是處呢？

贊成保留選舉團制度的一個主要觀點，便是從實用主義出發，認為世界上並無完美的制度，只要現行制度「行之有效」，並無出現過重大亂子，便不應冒險求變，以免弄巧反拙。


再者，現行制度亦被視為可以用來平衡鄉郊的保守勢力。事關根據過往經驗，鄉郊州份選民政治傾向較為一面倒；相反，城市州份則較多陷於兩黨爭持的局面，而鄉郊勢力往往被視為保守頑固力量，妨礙社會變革進步。因此，勝者囊括制可以為城市州份增添額外的影響力。


最後，現行選舉制度亦被視為美式兩黨制之基礎，有助促進政治穩定。因為在勝者囊括制下，第三勢力即使贏得一定數目選票，結果可能還是一張選舉人票也染指不到，根本難以冒起。


四大改革方案

過去100年，美國出現過4個改革方案。


首個改革方案最為簡單，它建議取消選舉人，卻保留選舉人票及勝者囊括制。每州的選舉人票將會自動分配給當地獲得最多普選票的總統候選人，以根絕個別選舉人自作主張、背棄選民，把選票轉投其餘候選人的機會。


第二個方案稱之為「Coudert方案」。它建議由每個眾議院選區，選出一名選舉人，而每個州則選出兩名選舉人，再由他們選出總統。勝者囊括制將會被取消，而兩大黨所擁有的選舉人票數目，將會與它們所擁有的國會議席數目相若。


第三個方案則被稱之為「Lodge-Gossett Amendment」。它建議選舉人及勝者囊括制兩者皆取消，每個州的選舉人票採用類似比例代表制的方法，按每名總統候選人在該州得票之比率，直接分配。這個憲法修訂案在1950年曾獲參議院通過，可惜卻在眾議院遭否決。


最後一個，亦是最激進的一個方案，它建議無論選舉人、勝者囊括制，以至選舉人票，都予以取消，而以一人一票取而代之，選出美國總統。這個憲法修訂案在1969年獲眾議院通過，卻在參議院遭否決，與1950年時的情况恰巧相反。


既得利益反對 改革功敗垂成

以上4個方案，最終都難逃功敗垂成的厄運。歸根究柢，當中最主要關鍵，便是受到不同既得利益集團的反對。舉個例，過往好一段時間，很多由民主黨佔優的州份，形勢都是一面倒；但相反，在由共和黨佔優的州份，很多卻陷於兩黨拉鋸。所以共和黨往往能夠得益於勝者囊括制，以少數普選票的優勢取得不成比例的選舉人票。因此，傳統上，共和黨人往往是現有選舉團制度的忠實支持者，而民主黨人對改革則持較開放的態度。再舉另一例，正如前面之分析，大的州份亦往往是勝者囊括制之得益者及支持者。最後，在一些向來選情陷於拉鋸的州份，一些團結及齊心的社群，如工會及少數族裔等，亦變得奇貨可居。


令情况更糟的是，現時美國修改憲法程序繁複苛刻，不單需要國會參眾兩院各三分之二票通過，亦需要四分之三的州議會投票通過，所以少數利益團體便往往可以扮演關鍵否決功能。


從中可見，除非出現重大危機，如戰敗、革命等，否則政制改革之路並不易行，就算在當今頭號民主大國也不例外。


蔡子強

中文大學政治與行政學系高級講師