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【明報文章】9月26日，香港特區終審庭對希慎等公司訴城市規劃委員會（東展有限公司為介入人）作出終審判決，認同前年上訴庭將城規會對灣仔和銅鑼灣區10家地產項目的高度等規劃的限制發回重議的決定，但提出不完全相同的理由。城規會將研究判辭，並徵詢法律意見。
判決三大影響 不都是正面的
該判決對私有財產權保護有重大影響、對香港特區城市規劃有重大作用、對香港法治轉型有重大推力。但3個「重大」，並不都是正面的。該判決的正面和負面的作用，大概在未來一兩年，甚至更長的時間，才能被人們所認識。
對本案，上訴庭和終審庭都採用「相稱性分析」（proportionality analysis）的方法。英國著名的GCHQ（政府通訊總部；1984）一案，早已提出裁量權的相稱性問題，後來在歐盟及德、法等國得到發展。相稱性主要是要求行使裁量權的法定機構在影響個人利益和實現國家目的之間要有兼容性，不能顧此失彼。而其原理在英國普通法系統的判決中又得到發展。
上訴庭採用的「相稱性分析」有3個指標：一是有關限制是否具有合法目的；二是有關措施與該目的是否有合理聯繫；三是有關限制和措施的量度是否具有必要性。對前兩個指標，城規會是滿足的。但第三個指標，確是見仁見智，容易觸發爭議。然而，上訴庭沒有接納希慎根據香港《基本法》第6條和第105條第1款提出的保護私有財產權的要求。
香港基本法第6條規定香港特區「依法保護私有財產權」，第105條第1款又規定香港特區「依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」。從字面上看，該兩條條文與城規會的限制沒有直接關係，城規會的限制也不直接侵害發展商的私有財產權，只可能發生間接的影響，例如城規會的高度限制，就可能影響樓面面積，在樓價高企時，就會影響地產商的發展利益。但建築物總是有高度限制的，即使是世界高樓，其高度也不可能是無限的。但有關高度應當如何確定，確實很難解答、解決。
如何平衡？ 終審庭沒提供答案
對此，終審庭與上訴庭的意見不同。終審庭接納了希慎根據香港基本法上述條文提出保護私有財產權的要求，而且根據國際上的有關判例認為，「相稱性分析」還需要加上第四個指標，即在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間要取得平衡，城規會的重議務必符合終審庭而不是上訴庭設定的標準。
對希慎的項目發展，城規會的限制主要是以下4個方面：
（1）在多數情况下建築物高度限制為海平面高度130米。
（2）平台高度限制為海平面高度32米，個別項目為20米。
（3）指定區域的地面設非建築區域，寬度為2米，部分區域為5米。
（4）建築物需要退建（setback）特定寬度，在特定區域為1.5米和0.5米。
在上述4類限制中，影響發展商利益最大的是高度限制，包括建築物和平台。層高乘層數就是高度限制，既然終審庭要求城規會重議，顯然不是減少層數，而是增加層數，該判決對私有財產權保護有重大影響。但如何保護呢？增加一層行不行？如果一層不行，兩層行不行？到底增加多少層，才能在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間取得平衡？對城規會而言，增加的層數愈少愈好，才能實現城規條例保護社會公共利益的目的；對發展商而言，增加的層數愈多愈好，才能實現私有財產利益的最大化。兩者是否要漫天要價、落地換錢才能解決問題呢？如果發展商「人心不足蛇吞象」，兩者可能就永遠達不成平衡。對此，終審庭沒有提供答案。
說來容易 做來困難
在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間取得平衡，說起來容易，做起來困難，兩者是無法完全量化的。增加層數給發展商帶來的利益可以計算，但對城規保護公共利益的損失就難以計算。既然兩者無法量化，怎麼在天秤上實現平衡呢？兩者所牽涉的相關因素是多方面的，有的涉及金錢、有的涉及通風、有的涉及環保、有的涉及交通、有的涉及景觀，世界上也沒有這樣的天秤。即使完全可以量化，但每一個人的尺度也都是不同的，總會有不同的意見，怎麼可以達成協商一致呢？如果不能協商一致，有誰作最後的裁量呢？終審庭要求的答案可能增添了問題。經希慎一案，香港不少發展商可能都會提出司法覆核，城規會的正業可能不是城市規劃，而是打官司了。終審庭的判決對香港城市規劃有重大作用，但未必是完全正面的。
城規會或要改組
終審庭的判決暗示，只要任何法定機構行使裁量權，都可能受到香港基本法第6條和第105條第1款的挑戰，都可能受到「相稱性分析」的審查。由於該兩條條文都有「依法保護」的規定，其中的「法」，就可能有廣義和狹義。所謂狹義，就是指香港基本法第18條第1款規定的香港基本法、立法機關制定的法律以及過渡到香港特區、不牴觸基本法的香港原有法律；所謂廣義，就是狹義的法律加上其他行政性的規定，就城市規劃而言，可以包括城規會對區域建築高度規劃限制。現在看來，終審庭只承認狹義的法律，例如《城市規劃條例》，但卻不承認城規會的區域建築高度規劃限制，後者是由城規會根據前者行使裁量權的結果。如法定機構的裁量權容易被推翻，則後果是法定機構將盡可能減少行使裁量權，最簡單的方法就是將區域建築高度規劃限制立法化，終審庭是在推動香港法治的轉型。或者，城規會要進行改組，只有兼而非常熟悉城市規劃和司法覆核的人才能成為其成員，對任何城規的挑戰，該會都具有說服終審庭的能力。
作者是香港工程師、北京大學憲法及行政法學博士
判決三大影響 不都是正面的
該判決對私有財產權保護有重大影響、對香港特區城市規劃有重大作用、對香港法治轉型有重大推力。但3個「重大」，並不都是正面的。該判決的正面和負面的作用，大概在未來一兩年，甚至更長的時間，才能被人們所認識。
對本案，上訴庭和終審庭都採用「相稱性分析」（proportionality analysis）的方法。英國著名的GCHQ（政府通訊總部；1984）一案，早已提出裁量權的相稱性問題，後來在歐盟及德、法等國得到發展。相稱性主要是要求行使裁量權的法定機構在影響個人利益和實現國家目的之間要有兼容性，不能顧此失彼。而其原理在英國普通法系統的判決中又得到發展。
上訴庭採用的「相稱性分析」有3個指標：一是有關限制是否具有合法目的；二是有關措施與該目的是否有合理聯繫；三是有關限制和措施的量度是否具有必要性。對前兩個指標，城規會是滿足的。但第三個指標，確是見仁見智，容易觸發爭議。然而，上訴庭沒有接納希慎根據香港《基本法》第6條和第105條第1款提出的保護私有財產權的要求。
香港基本法第6條規定香港特區「依法保護私有財產權」，第105條第1款又規定香港特區「依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」。從字面上看，該兩條條文與城規會的限制沒有直接關係，城規會的限制也不直接侵害發展商的私有財產權，只可能發生間接的影響，例如城規會的高度限制，就可能影響樓面面積，在樓價高企時，就會影響地產商的發展利益。但建築物總是有高度限制的，即使是世界高樓，其高度也不可能是無限的。但有關高度應當如何確定，確實很難解答、解決。
如何平衡？ 終審庭沒提供答案
對此，終審庭與上訴庭的意見不同。終審庭接納了希慎根據香港基本法上述條文提出保護私有財產權的要求，而且根據國際上的有關判例認為，「相稱性分析」還需要加上第四個指標，即在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間要取得平衡，城規會的重議務必符合終審庭而不是上訴庭設定的標準。
對希慎的項目發展，城規會的限制主要是以下4個方面：
（1）在多數情况下建築物高度限制為海平面高度130米。
（2）平台高度限制為海平面高度32米，個別項目為20米。
（3）指定區域的地面設非建築區域，寬度為2米，部分區域為5米。
（4）建築物需要退建（setback）特定寬度，在特定區域為1.5米和0.5米。
在上述4類限制中，影響發展商利益最大的是高度限制，包括建築物和平台。層高乘層數就是高度限制，既然終審庭要求城規會重議，顯然不是減少層數，而是增加層數，該判決對私有財產權保護有重大影響。但如何保護呢？增加一層行不行？如果一層不行，兩層行不行？到底增加多少層，才能在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間取得平衡？對城規會而言，增加的層數愈少愈好，才能實現城規條例保護社會公共利益的目的；對發展商而言，增加的層數愈多愈好，才能實現私有財產利益的最大化。兩者是否要漫天要價、落地換錢才能解決問題呢？如果發展商「人心不足蛇吞象」，兩者可能就永遠達不成平衡。對此，終審庭沒有提供答案。
說來容易 做來困難
在保護私有財產權和規劃所保護的社會公益之間取得平衡，說起來容易，做起來困難，兩者是無法完全量化的。增加層數給發展商帶來的利益可以計算，但對城規保護公共利益的損失就難以計算。既然兩者無法量化，怎麼在天秤上實現平衡呢？兩者所牽涉的相關因素是多方面的，有的涉及金錢、有的涉及通風、有的涉及環保、有的涉及交通、有的涉及景觀，世界上也沒有這樣的天秤。即使完全可以量化，但每一個人的尺度也都是不同的，總會有不同的意見，怎麼可以達成協商一致呢？如果不能協商一致，有誰作最後的裁量呢？終審庭要求的答案可能增添了問題。經希慎一案，香港不少發展商可能都會提出司法覆核，城規會的正業可能不是城市規劃，而是打官司了。終審庭的判決對香港城市規劃有重大作用，但未必是完全正面的。
城規會或要改組
終審庭的判決暗示，只要任何法定機構行使裁量權，都可能受到香港基本法第6條和第105條第1款的挑戰，都可能受到「相稱性分析」的審查。由於該兩條條文都有「依法保護」的規定，其中的「法」，就可能有廣義和狹義。所謂狹義，就是指香港基本法第18條第1款規定的香港基本法、立法機關制定的法律以及過渡到香港特區、不牴觸基本法的香港原有法律；所謂廣義，就是狹義的法律加上其他行政性的規定，就城市規劃而言，可以包括城規會對區域建築高度規劃限制。現在看來，終審庭只承認狹義的法律，例如《城市規劃條例》，但卻不承認城規會的區域建築高度規劃限制，後者是由城規會根據前者行使裁量權的結果。如法定機構的裁量權容易被推翻，則後果是法定機構將盡可能減少行使裁量權，最簡單的方法就是將區域建築高度規劃限制立法化，終審庭是在推動香港法治的轉型。或者，城規會要進行改組，只有兼而非常熟悉城市規劃和司法覆核的人才能成為其成員，對任何城規的挑戰，該會都具有說服終審庭的能力。
作者是香港工程師、北京大學憲法及行政法學博士
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