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【明報文章】一個民族的生活創造它的法制，法制建設的探索不可能脫離一個國家的基本國情。特別行政區就是一個複雜多元超大型單一制國家探索如何處理中央與地方關係的產物。
根據《憲法》第30條和第31條，中國存在兩種類型的政區，一種是第30條規定的正式政區，省、自治區、直轄市就是正式政區；另一種是第31條規定的特殊政區，特別行政區就是特殊政區。回歸之前，香港有150多年的英國殖民統治歷史。在此期間，香港形成了有別於內地的政治、法律、經濟、社會和民情。有鑒於此，回歸之後，儘管香港是單一制國家下的地方政權，但並沒有沿用憲法第30條的正式政區制度，而是適用憲法第31條的特殊政區制度。落實到《基本法》，就是第2條所規定的「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。
理解特區關鍵 在於國家治港的政治目標
縱觀中國政區史，我們會發現特別行政區並不是中央集權國家處理央地關係的新發明。除了郡縣制下的正式政區，歷代中央政府也會在邊疆和少數民族地區設置特殊政區，圍繞這些地區的軍事、民族和宗教問題，實現對這些區域的有效控制，如兩漢魏晉的都尉、漢唐的都護府、元代的宣政院轄地、北魏的鎮戍、明代的羈縻都尉。
回歸以來，人們普遍認為特別行政區所享有的「高度自治」是「一國兩制」的核心，特別行政區的特別之處就在於「實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。將「高度自治」作為理解特別行政區的出發點，無疑是認識上的誤區。這種觀點混淆了治理手段與治理目標的差別，在事實上存在「本末倒置」的錯誤，在對《憲法》解釋上存在孤立理解第31條的錯誤，在對《基本法》的解釋上忽略了「主權——授權——高度自治」的邏輯鏈條。
首先，治理手段不同於治理目標。理解特殊政區的出發點並不在於其內部的特殊制度安排（治理手段），而在於它是擁有主權權能的單一制國家，為了實現中央對地方的治理（治理目標），在特殊情境所採取的特別的體國經野之道（治理手段）。
無論是歷史上的宣政院轄地、羈縻都尉，還是今天的特別行政區，都是單一制國家結合國家治理的現實需求，辯證、靈活處理中央集權和地方分權關係的範例。歷史上，理解宣政院轄地、都尉、都護府、羈縻都尉的關鍵並不在於賦予這些特殊政區特殊的制度，享有某些特權，而在於中央政府借助這些特殊的制度設計來更好的實現對國防、宗教、民族事務的治理。同理，理解香港特別行政區的關鍵並不在於「高度自治」，而在於通過「高度自治」這種治理策略和手段來實現主權國家有效治理香港的政治目標。從這個角度看，單一制主權國家何時偏向「地方分權」的「高度自治」，何時偏向「中央集權」，最終的決定因素取決於主權國家的政治目標。簡言之，單一制主權國家的政區政策，只能服從於單一制主權國家的標準——國家理由！
單一制國家是特區設立的前提
其次，從事實上看，「高度自治」有香港自治的一方，還有隱含的前提——中央一方。從字面上看，「高度自治」很容易讓人們把一國兩制的重心放在自治的一面，從而忽視它暗含的前提，即中央一方。然而，一個基本的事實是，特別行政區及其「高度自治」是擁有主權權能的中央政府在1997年這個時刻，基於國家理由和現實需求作出的特殊政治決斷。也就是說，單一制國家是特別行政區設立的前提，沒有這個擁有絕對主權權能的單一制主權國家與英國的談判，就談不上《基本法》，更談不上「高度自治」。唯有如此，我們才能理解為什麼在談判過程中，中方不贊成「三條腿板櫈」（中國、英國和香港）的談判計劃，才能理解為什麼《基本法》由全國人大制定。當然，主權者作為特別行政區的創造者，在特別行政區設立之後，他必須成為自身的守護者，他時時刻刻在場，並在特定的時刻如解釋《基本法》時顯現自身。
再次，從憲法上看，理解特別行政區的出發點並不僅僅在於憲法第31條，還在於憲法第30條行政區劃的規定。所謂行政區劃是與中央集權制相聯繫的，是指最高的主權者將自己所掌領的土地進行分層次的區劃，採用集權的統治方式，定期派遣撤換官員。行政區劃的實質是分民不分土。作為一般條款，第30條奠定了中國中央與地方關係的整體憲政秩序，即中國是一個具有唯一最高主權的單一制國家。作為特殊條款，第31條是對第30條的限制，並不是否定第30條所設定的整體政區制度，更不能否定憲法所構建的整體憲政秩序。總之，第31條不能免於整個憲法其他條文的拘束。眾所周知，在法教義學中，限制性法條是以被限制性法條的存在為前提的。因此，特別行政區的高度自治權應當服從於「中國是一個具有唯一最高主權的單一制國家」這一最高的政治原則。既然我們只承認一個主權者——「中國人民」的概念，不承認香港人脫離「中國人民」概念的獨立的政治主體資格，那麼香港的政制只能由全國人大以《基本法》的形式規定，只能賦予其高度的自治權，而不能由香港自決。這就是《基本法》第2條「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治」的含義。
自治權限由主權國家決定
最後，從《基本法》看，《基本法》第1條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分割的一部分」。第7條規定，「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配」。第2條規定，「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。根據上述條文：其一，香港的領土權和治權都屬於國家，這是高度自治的前提——國家主權原則；其二，全國人大作為國家的最高權力機關，授權特別行政區自治，故自治權來自主權者的授權；其三，特別行政區自治是主權原則的靈活應用，而不是對主權原則的限制。可見，根據《基本法》，高度自治來源於主權者的授權，這就是《基本法》所蘊含的「主權者——授權——高度自治」的邏輯鏈條。香港一些人士片面理解「自治」，將之與這個邏輯鏈條上的「主權」環節和「授權」環節割裂，甚至將自治理解為自決。從權利性質上看，自決權和自治權有本質區別，自決權是一種固有的權利（right），它意味着一個民族對外自由決定其國際地位，對內自由決定其政治制度。而自治權屬於主權授予的權利（privilege），自治單位的國際地位由其所屬的主權國家決定，其政治制度和自治權限範圍均也由該主權國家決定。
（系列之四）
作者是中山大學粵港澳發展研究院研究員
根據《憲法》第30條和第31條，中國存在兩種類型的政區，一種是第30條規定的正式政區，省、自治區、直轄市就是正式政區；另一種是第31條規定的特殊政區，特別行政區就是特殊政區。回歸之前，香港有150多年的英國殖民統治歷史。在此期間，香港形成了有別於內地的政治、法律、經濟、社會和民情。有鑒於此，回歸之後，儘管香港是單一制國家下的地方政權，但並沒有沿用憲法第30條的正式政區制度，而是適用憲法第31條的特殊政區制度。落實到《基本法》，就是第2條所規定的「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。
理解特區關鍵 在於國家治港的政治目標
縱觀中國政區史，我們會發現特別行政區並不是中央集權國家處理央地關係的新發明。除了郡縣制下的正式政區，歷代中央政府也會在邊疆和少數民族地區設置特殊政區，圍繞這些地區的軍事、民族和宗教問題，實現對這些區域的有效控制，如兩漢魏晉的都尉、漢唐的都護府、元代的宣政院轄地、北魏的鎮戍、明代的羈縻都尉。
回歸以來，人們普遍認為特別行政區所享有的「高度自治」是「一國兩制」的核心，特別行政區的特別之處就在於「實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。將「高度自治」作為理解特別行政區的出發點，無疑是認識上的誤區。這種觀點混淆了治理手段與治理目標的差別，在事實上存在「本末倒置」的錯誤，在對《憲法》解釋上存在孤立理解第31條的錯誤，在對《基本法》的解釋上忽略了「主權——授權——高度自治」的邏輯鏈條。
首先，治理手段不同於治理目標。理解特殊政區的出發點並不在於其內部的特殊制度安排（治理手段），而在於它是擁有主權權能的單一制國家，為了實現中央對地方的治理（治理目標），在特殊情境所採取的特別的體國經野之道（治理手段）。
無論是歷史上的宣政院轄地、羈縻都尉，還是今天的特別行政區，都是單一制國家結合國家治理的現實需求，辯證、靈活處理中央集權和地方分權關係的範例。歷史上，理解宣政院轄地、都尉、都護府、羈縻都尉的關鍵並不在於賦予這些特殊政區特殊的制度，享有某些特權，而在於中央政府借助這些特殊的制度設計來更好的實現對國防、宗教、民族事務的治理。同理，理解香港特別行政區的關鍵並不在於「高度自治」，而在於通過「高度自治」這種治理策略和手段來實現主權國家有效治理香港的政治目標。從這個角度看，單一制主權國家何時偏向「地方分權」的「高度自治」，何時偏向「中央集權」，最終的決定因素取決於主權國家的政治目標。簡言之，單一制主權國家的政區政策，只能服從於單一制主權國家的標準——國家理由！
單一制國家是特區設立的前提
其次，從事實上看，「高度自治」有香港自治的一方，還有隱含的前提——中央一方。從字面上看，「高度自治」很容易讓人們把一國兩制的重心放在自治的一面，從而忽視它暗含的前提，即中央一方。然而，一個基本的事實是，特別行政區及其「高度自治」是擁有主權權能的中央政府在1997年這個時刻，基於國家理由和現實需求作出的特殊政治決斷。也就是說，單一制國家是特別行政區設立的前提，沒有這個擁有絕對主權權能的單一制主權國家與英國的談判，就談不上《基本法》，更談不上「高度自治」。唯有如此，我們才能理解為什麼在談判過程中，中方不贊成「三條腿板櫈」（中國、英國和香港）的談判計劃，才能理解為什麼《基本法》由全國人大制定。當然，主權者作為特別行政區的創造者，在特別行政區設立之後，他必須成為自身的守護者，他時時刻刻在場，並在特定的時刻如解釋《基本法》時顯現自身。
再次，從憲法上看，理解特別行政區的出發點並不僅僅在於憲法第31條，還在於憲法第30條行政區劃的規定。所謂行政區劃是與中央集權制相聯繫的，是指最高的主權者將自己所掌領的土地進行分層次的區劃，採用集權的統治方式，定期派遣撤換官員。行政區劃的實質是分民不分土。作為一般條款，第30條奠定了中國中央與地方關係的整體憲政秩序，即中國是一個具有唯一最高主權的單一制國家。作為特殊條款，第31條是對第30條的限制，並不是否定第30條所設定的整體政區制度，更不能否定憲法所構建的整體憲政秩序。總之，第31條不能免於整個憲法其他條文的拘束。眾所周知，在法教義學中，限制性法條是以被限制性法條的存在為前提的。因此，特別行政區的高度自治權應當服從於「中國是一個具有唯一最高主權的單一制國家」這一最高的政治原則。既然我們只承認一個主權者——「中國人民」的概念，不承認香港人脫離「中國人民」概念的獨立的政治主體資格，那麼香港的政制只能由全國人大以《基本法》的形式規定，只能賦予其高度的自治權，而不能由香港自決。這就是《基本法》第2條「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治」的含義。
自治權限由主權國家決定
最後，從《基本法》看，《基本法》第1條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分割的一部分」。第7條規定，「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配」。第2條規定，「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。根據上述條文：其一，香港的領土權和治權都屬於國家，這是高度自治的前提——國家主權原則；其二，全國人大作為國家的最高權力機關，授權特別行政區自治，故自治權來自主權者的授權；其三，特別行政區自治是主權原則的靈活應用，而不是對主權原則的限制。可見，根據《基本法》，高度自治來源於主權者的授權，這就是《基本法》所蘊含的「主權者——授權——高度自治」的邏輯鏈條。香港一些人士片面理解「自治」，將之與這個邏輯鏈條上的「主權」環節和「授權」環節割裂，甚至將自治理解為自決。從權利性質上看，自決權和自治權有本質區別，自決權是一種固有的權利（right），它意味着一個民族對外自由決定其國際地位，對內自由決定其政治制度。而自治權屬於主權授予的權利（privilege），自治單位的國際地位由其所屬的主權國家決定，其政治制度和自治權限範圍均也由該主權國家決定。
（系列之四）
作者是中山大學粵港澳發展研究院研究員
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