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【明報社評】在北京高層北戴河暑期休假之後，首先出台的新政策是一項被稱為「等了足足22年」的重大改革：推進中央與地方財政事權和支出責任劃分。國務院為此公布了一個指導意見的文件，由於這實質上涉及中國實行了幾千年的「中央集權制」，涉及中央和地方管理層級在財稅與相關責任的再分配，因此這是一項對於中國權力架構和社會經濟發展影響深遠的改革。
承擔責任劃分清楚
稅金分配尋求平衡
中國幅員遼闊，民族和人口眾多，在權力架構上幾千年來都是實行中央集權制，而非聯邦制、邦聯制等其他形式。這對於維護國家的統一起到了關鍵作用。不過，在這個歷史進程中，中央政府和地方諸侯的矛盾也常常存在，「天子專權」和「諸侯坐大」交替出現；到現代社會，也曾出現過「軍閥混戰」，國民政府權力「實至五省」；更近的日子，也有所謂「政令不出中南海」現象。可以說，中央和地方的關係始終都是中國管治的核心問題，時而「弱天子強諸侯」，時而「強中央弱地方」，而更多的時候是地方和中央在微妙的權力「拔河」中尋求平衡。
今次改革，首先是要將中央和地方所承擔的責任劃分清楚。如所周知，香港和中央的財稅收入是非常清晰的，香港毋須向中央繳交一分錢，也不需要負擔駐軍等國防開支；香港的政府和社會服務等各種開支，由香港自行解決。但是，內地就複雜得多。今次改革規定，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、戰略性自然資源使用和保護等明確定為中央的財政事權；而教育、科技、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、就業、糧食安全等體現中央戰略意圖和跨省的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，明確各自承擔的職責，但是這部分要逐步減少；將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權。透過這一劃分，內地各省市可以得利，就是說該中央承擔的就由中央承擔，不能事事都壓在地方政府身上。
香港經常講一句話：「錢從何來？」這才是今次改革的核心部分。要辦事必須有錢，沒有錢萬萬不能。事權要與財權統一。內地改革開放30多年，中央和地方的財稅收入分配是「之」字形發展。改革一開始，也是農村「大包幹」的思路，地方財稅實行包幹制，中央充分授權地方去闖去試，獲得的財政收益多數留給地方。中央「垂拱而治」的模式，對於衝破舊體制很有用，但中央國庫空虛，宏觀調控能力不斷削弱，形成了「弱中央強諸侯」狀態。到了1994年，時任副總理朱鎔基果斷實行分稅制改革，當年1月中央稅收環比增長61%。中央有了錢，重新有了號令諸侯的能力。但是，這次改革有一個大漏洞，就是財權上移，事權下放，中央收了錢，事情卻還要地方辦，省級以下各級政府所有的公共服務需自己籌錢辦。地方難為無米之炊，「土地財政」、「舉債發展」、「教育、醫療市場化」等偏門邪招紛紛出籠。
分稅體制上收財權
地方無錢亂象頻生
2003至2015年間，內地土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%，支撐了地方收入的半壁江山。《國際統計年鑑》2013年的資料顯示，中國的醫療衛生支出佔GDP的比重不僅低於10.6%的世界平均水準，而且低於平均水準為5.28%的低收入國家。目前，中央政府與地方政府財政預算內支出比為15：85。大量公共事務由地方政府承擔，而地方政府財稅收入有限，怪現象頻生也就不奇怪。
所以，今次改革被稱為「等了22年」，就是要彌補朱鎔基分稅制改革的漏洞。不過，這並非完全否定分稅制，而是要完善分稅制。顯而易見，在公共行政管理層面，集權和分權也是一對矛盾，權力過於集中會滑向專權，挫傷下級積極性，無工作活力；權力過於分散則會淪為各行其是，相互牽制，內耗以至內鬥增加。兩個極端都必然影響效率，因此在集權和分權中需要尋找適當的平衡點，但這知易行難。因此，今次重新界定中央政府與地方政府的財政事權，與時俱進、因時因勢做出調整是必不可少的。
事實上，在集權和分權問題上，並不止財政事權，內地已不斷提出「省委書記誰來監管」的問題，而中央也有集權反腐和破既得利益固化藩籬之後再分權的問題。權力實施和監督制度改革，是一條仍需不斷探索的長路。
歡迎回應 editorial@mingpao.com
承擔責任劃分清楚
稅金分配尋求平衡
中國幅員遼闊，民族和人口眾多，在權力架構上幾千年來都是實行中央集權制，而非聯邦制、邦聯制等其他形式。這對於維護國家的統一起到了關鍵作用。不過，在這個歷史進程中，中央政府和地方諸侯的矛盾也常常存在，「天子專權」和「諸侯坐大」交替出現；到現代社會，也曾出現過「軍閥混戰」，國民政府權力「實至五省」；更近的日子，也有所謂「政令不出中南海」現象。可以說，中央和地方的關係始終都是中國管治的核心問題，時而「弱天子強諸侯」，時而「強中央弱地方」，而更多的時候是地方和中央在微妙的權力「拔河」中尋求平衡。
今次改革，首先是要將中央和地方所承擔的責任劃分清楚。如所周知，香港和中央的財稅收入是非常清晰的，香港毋須向中央繳交一分錢，也不需要負擔駐軍等國防開支；香港的政府和社會服務等各種開支，由香港自行解決。但是，內地就複雜得多。今次改革規定，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、戰略性自然資源使用和保護等明確定為中央的財政事權；而教育、科技、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、就業、糧食安全等體現中央戰略意圖和跨省的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，明確各自承擔的職責，但是這部分要逐步減少；將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權。透過這一劃分，內地各省市可以得利，就是說該中央承擔的就由中央承擔，不能事事都壓在地方政府身上。
香港經常講一句話：「錢從何來？」這才是今次改革的核心部分。要辦事必須有錢，沒有錢萬萬不能。事權要與財權統一。內地改革開放30多年，中央和地方的財稅收入分配是「之」字形發展。改革一開始，也是農村「大包幹」的思路，地方財稅實行包幹制，中央充分授權地方去闖去試，獲得的財政收益多數留給地方。中央「垂拱而治」的模式，對於衝破舊體制很有用，但中央國庫空虛，宏觀調控能力不斷削弱，形成了「弱中央強諸侯」狀態。到了1994年，時任副總理朱鎔基果斷實行分稅制改革，當年1月中央稅收環比增長61%。中央有了錢，重新有了號令諸侯的能力。但是，這次改革有一個大漏洞，就是財權上移，事權下放，中央收了錢，事情卻還要地方辦，省級以下各級政府所有的公共服務需自己籌錢辦。地方難為無米之炊，「土地財政」、「舉債發展」、「教育、醫療市場化」等偏門邪招紛紛出籠。
分稅體制上收財權
地方無錢亂象頻生
2003至2015年間，內地土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%，支撐了地方收入的半壁江山。《國際統計年鑑》2013年的資料顯示，中國的醫療衛生支出佔GDP的比重不僅低於10.6%的世界平均水準，而且低於平均水準為5.28%的低收入國家。目前，中央政府與地方政府財政預算內支出比為15：85。大量公共事務由地方政府承擔，而地方政府財稅收入有限，怪現象頻生也就不奇怪。
所以，今次改革被稱為「等了22年」，就是要彌補朱鎔基分稅制改革的漏洞。不過，這並非完全否定分稅制，而是要完善分稅制。顯而易見，在公共行政管理層面，集權和分權也是一對矛盾，權力過於集中會滑向專權，挫傷下級積極性，無工作活力；權力過於分散則會淪為各行其是，相互牽制，內耗以至內鬥增加。兩個極端都必然影響效率，因此在集權和分權中需要尋找適當的平衡點，但這知易行難。因此，今次重新界定中央政府與地方政府的財政事權，與時俱進、因時因勢做出調整是必不可少的。
事實上，在集權和分權問題上，並不止財政事權，內地已不斷提出「省委書記誰來監管」的問題，而中央也有集權反腐和破既得利益固化藩籬之後再分權的問題。權力實施和監督制度改革，是一條仍需不斷探索的長路。
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