力哲：南海爭議解毒

【明報文章】真理本應愈辯愈明，但近日就南海仲裁案引發的爭論卻滋生了不少偏見和誤解，令討論不免失之於皮相。假若我們連理解南海仲裁案和南海現狀的最基本能力都缺乏，別說可以通過歷史考證和對話徹底解決南海紛爭。由是，本文旨在釐清當中的一些誤解，為南海爭論「解毒」，以便尋回一條健康脈絡來進行更有建設性的討論。


誤解一：仲裁法院沒有國際約束力。


中國政府多番主張在南海問題上「仲裁庭不具有管轄權」；究其原因，中國在2006年已依據《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）第298條作出了聲明，排除以強行程序就海洋劃界和領土主權進行任何裁決。6月10日，中國外交部刊登了一篇由中國國際法學會撰寫長達2萬2000字的文章（〈菲律賓所提南海仲裁案仲裁庭的裁決沒有法律效力〉），試圖說明仲裁法院在南海問題上不具管轄權的法理依據。試問，如果仲裁法院本身缺乏約束力或資格，中國政府何必大費周章，針對仲裁法院的管轄權多次提出法理上的反駁？假如法院完全沒有作出裁決的資格，反駁一句「這個法院沒有資格」便成，根本毋須深入討論和反駁其管轄權的內容細節。由此可見，中國的反應是證明了仲裁法院本身的資格，只不過中國不接受仲裁法院在這特殊情况下具有管轄權。


在7月13日中國政府就南海問題發表白皮書當日，外交部副部長劉振民在發布會上質疑仲裁法院不是國際法院，因此認為裁決是非法和無效。劉氏進而質疑仲裁員的構成，更指他們「掙的是菲律賓的錢」。事實上，仲裁法院按照《公約》的第15部分和附件7進行裁決。仲裁法院和仲裁員名單有嚴格規定，附件7第7條更訂明「除非仲裁法庭因案情特殊而另有決定，法庭的開支，包括仲裁員的報酬，應由爭端各方平均分擔」。既然中國不參與，自然是菲律賓「依法埋單」。追本溯源，仲裁法院根據《公約》作出裁決，其約束力無非源自《公約》本身。作為《公約》的起草國和締約國，中國無視《公約》賦予仲裁法院的正當性，轉而在毫無根據的情况下質疑仲裁法院本身的合法性和運作方式，似乎是造成公眾誤解仲裁法院角色的主要原因。


協議之路不通 唯有訴諸法律

誤解二：菲律賓沒有遵守《南海各方行為宣言》所達成的協議，是違反國際法。


《公約》明文規定：「作為有關本公約的解釋或適用的爭端各方的締約各國，如已協議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端，則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協議並不排除任何其他程序的情形下，才適用本部分所規定的程序。」於是，中國強調中菲兩國已通過雙邊文件和《南海各方行為宣言》（下稱《宣言》）達成協議，以談判方式解決南海爭端。因此菲律賓單方面將中菲有關爭端提交強制仲裁是違反國際法。


細看各文件和《宣言》，中菲兩國並未就爭端設立任何具拘束力裁判的程序，亦未排除任何其他解決爭端的程序。即使中國多番強調談判是解決爭議的機制，但經過多年來的兩邊會談和嘗試，中菲兩國似乎未能就有關問題找到一條出路，有效解決甚至擱置爭議。如斯情况下，仲裁法院按《公約》運用其管轄權進行裁決實在是無可厚非。仲裁法院接受菲律賓提交強制仲裁，亦間接證明了菲律賓有其一定的法律依據。既然中國多番強調各方必須遵守《宣言》的義務和承諾，就應該明白沒有國家可以單方面漠視《宣言》卻又要求其他國家嚴格履行當中義務。在爭議不斷的現實情况下，協議之路不通，唯有訴諸法律一途。由是，菲律賓充其量只是沒有嚴格履行《宣言》的承諾，違反國際法之指控不免言過其實。


主權爭議主張必是平等和有待驗證

誤解三：發展人工島是行使主權、中國的內政。


2005年2月9日，日本政府宣布接管在中日兩國有主權爭議的釣魚台上由日本右翼分子興建的燈塔。同日，外交部發言人孔泉表示，日本政府採取的任何單方面行動都是屬於非法和無效的。


以上事件清楚說明了一個事實：在有主權爭議之地域，任何單方面改變現狀的行為都不是一個國家之內政，而是國家之間的問題。


中國政府絕不會接受日本政府宣稱「接管燈塔是行使國家主權，行為純屬日本內政」。同理可證，在有主權爭議之南海，宣稱「行使主權」絕非一個合理的理由，容許中國在有主權爭議之地方興建人工島和軍用設施，試圖改變現狀。如果日本政府接管燈塔是一個非法和無效的行動，那麼中國在南海所做的——按中國政府的邏輯——便是一連串的非法行動。我們不必否定中國在「九段線」上的主權主張，但不得不承認在有主權爭議之南海，任何行動都決不是一國之事、只屬內政。在主權爭議上，由於各國均聲稱是主權擁有者，其主張必定是平等和有待驗證的。沒有國家的主權主張是比較重要的。更沒有國家可以同時承認國家之間存在主權爭議，卻又堅定表示自己是主權的唯一擁有者，在爭議之地為所欲為。缺乏這種自覺，任何「通過談判協商解決爭議」的主張均不過是自欺欺人。


解決之路終歸義務

南海問題極其複雜。在現實政治之路途上，只有通過積極真誠的對話和行動才有望解決。在南海仲裁案中，仲裁法院排除了主權歸屬的考慮，直接對領海和專屬經濟區作出裁決，的確無法解答中國的質疑，更未能徹底解決當中之關鍵問題。然而，南海仲裁案之重要性，倒不盡於裁決結果，而是事件揭示了合作和對立往往是一線之差，解決爭議必須雙方共同努力，堅守各自的義務。按《南海各方行為宣言》，這些義務無非是「不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動」，其具體內容十分簡單：不進行改變南海現狀的任何行動。在有主權爭議之南海，資源開發可以透過雙邊協定進行；各國亦沒有理由阻止無法改變南海現狀的漁民活動，挑戰傳統的漁業權利。在東海和釣魚台上跟日本長年有爭議的中國，應該比任何國家都清楚明白何謂負責任的行為、何謂「己所不欲，勿施於人」。中國能否堅守國際義務，恪守在各種公約和協議作出的莊嚴承諾，在南海問題上表現誠意，務實地和各國認真解決問題，無論在過去、現在和未來，明眼人都會看得清楚的。