【明報文章】前言
當強積金與遣散費及長期服務金的抵消（俗稱對冲）制度下，僱主給僱員在強積金供款累積權益的93%被「冲走」，及三分之二僱員的僱主供款100%被「冲走」，從退休保障的角度來說，這個抵消制度必須「被處理」。
在2015年8月11日，我曾於《明報》撰文倡議取消強積金與遣散費及長期服務金抵消（俗稱對冲制度），設5年過渡期，由政府代僱主支付原抵消額，及透過扣稅額以助僱主分5年時間撥備，以處理僱員在遣散費及長期服務金的累積或有權益。雖然方案獲得社會上一些關注和支持，安排對勞工亦是最好（即既可獲得僱主的強積金供款，亦可獲得遣散費及長期服務金的保障），但政府要損失約1500億至1800億元的稅收，及方案對中小企及盈利偏低的公司幫助不大，政治可行性不高。所以在開始退休保障諮詢後，我便開始提出以失業保險取代對冲制度。以下便是討論這個方案的理念及一些主要安排。
取消對冲制度的兩大方向
取消對冲制度的方法有很多，在此難以逐一詳細討論與分析。在理念上有兩大方向：一是單單取消強積金與遣散費及長期服務金抵消，勞工同時享有僱主在強積金的供款，及遣散費與長期服務金的保障，這便是上述我在去年8月提出的方案；二是取消強積金與遣散費及長期服務金，抵消制度便自動消失。以下的討論便是後者。
遣散費及長期服務金的失業保障功能
遣散費的原意是為因遣散而失業工人提供保障。而長期服務金原是為已長期受聘，因被無理解僱的勞工提供保障，在理念上亦是令僱主在解僱員工多一重考慮，產生某程度的職業保障。不過，自有對冲制度以來，由於僱主在強積金的供款已是既出之物，僱主在解僱員工時，就是否需付出遣散費及長期服務金亦不在乎，結果現時遣散費及長期服務金的主要功能便只剩下失業保障了。當然，勞工界可以重新討論如何保障員工不受無理解僱，提供保障。不過，若以現有制度及其實質功能來說，若取消遣散費及長期服務金，便要考慮在政策上，如何補回失業保障的功能。
失業的原因很多，當中有個人、僱主及社會經濟的理由，除了個人原因，僱主和社會都有明顯的責任。現時香港的制度中的遣散費及長期服務金，表面上全由僱主承擔，不過在理念上就如所有的員工福利，都是企業中員工整體待遇成本的部分。在高競爭的巿場環境下，所謂僱主供款便間接上是僱員供款。就如在2000年，香港僱主要開始為僱員的強積金供款5%，絕大部分僱主在隨後的一兩年間，便會在員工薪酬調整中「消化」了這所謂「額外」員工開支。最諷刺的是，在對冲制度中，僱主便將本是屬於員工福利部分而存在強積金的累積權益，交回員工手中（當然要扣去了所有強積金的行政及管理費）。在對冲制度下，遣散費及長期服務金大體上只剩下失業保障的功能，但這個功能是由扣減退休保障中得來的，而資金來源亦大體上是由本可以是薪酬福利部分換過來的。
失業保障的責任誰屬
香港作為一個收入十分之不均的社會，由員工福利來支付一個非由於個人理由辭職或是表現不佳而被遣散或解僱的失業保障制度，便明顯地不公平。因遣散或解僱所出現的失業，大多是僱主或是社會經濟轉變所造成。再加上香港之收入不均，失業保障的融資由政府作為社會的代表為主，及由僱主為次的制度，便更符合公平的原則。香港政府的直接稅收，主要來自有利潤的大企業及高薪一族，以此作為支付大部分失業保險開支，便更合理了。
現時綜援制度的失業保障功能
亦有人認為現時的綜合社會保障援助制度（綜援）中，亦有失業保障功能，為何還要搞一個新的失業保險呢？
綜援的主要目的是為協助香港有經濟需要的家庭能達至基本的生活水平。綜援作為社會福利保障的最後安全網，發揮着老年、殘疾、低收入、失業等等的保障功能。但由於其收入與資產上限十分之低，可以說是，不到山窮水盡都不合資格領取綜援。所以，福利制度中還有生果金、長者生活津貼協助退休保障，有低收入在職家庭津貼、交通津貼協助低收入家庭等。同樣地，我們不能單靠綜援處理失業保障的問題，亦是如此，我們有遣散費和長期服務金。若取消遣散費和長期服務金以解決對冲問題，我們便要考慮另設失業保障的制度。
政府與僱主共同承擔失業保障
各處地方因應其經濟及社會不同因素，而訂立其失業保險制度，我們難以一概而論。中國及不少已發展國家都設有失業保險制度，有僱員瑝等D供款式，也有透過一般稅收，有「不論貧富」的，亦有設資產審查的。如上述，以香港的收入不均的嚴重情况，約54%的打工仔毋須交入息稅，要成立失業保險，資金便應主要由一般稅收，輔以僱主的參與。
在未有強積金制度之前，加上當年香港實行的會計制度，並沒有要求企業就遣散費及長期服務金的或有負債作出撥備，破產欠薪保障基金（簡稱破欠基金）支付了不少遣散費。但由於強積金的抵消制度，近年破欠基金的支出下降了，出現了不少盈餘。所以破欠基金的主要收入來源——商業登記證徵費（levy），近年便由2002年的600元，減至2008年的450元，及2013年7月再減至250元。近期，破欠基金的委員會更考慮應否再減徵費。反之，若將商業登記證徵費回到450元的水平，便可以將新增的約2.8億元撥入失業保險基金（註1），而失業保險基金所需餘額則由政府透過一般稅收承擔。不論是每年200元或是350元的額外徵費，對一般企業，包括中小企都不應構成財務上的壓力。
至於失業保險基金每年要動用幾多資金，便要視乎失業保險的設計而定。主要參數包括：（1）符合領取條件、（2）失業保險金與薪酬比例、（3）失業保險金上限是多少、（4）領取失業保險金最長月數。
符合領取失業保險金的條件
我們要考慮的是什麼工作人口受到保障。在設有失業保險制度的地方，雖也有包括自僱人士，大都只包括受聘及全職工作人士，而失業前的連續工作月數由4個月至12個月不等。現時，香港沒有「全職工作」的一致定義，只有在勞工法例中受保障的所謂「4．18」定義（註2），即連續受聘4個星期、每星期工作最少18小時。而在遣散費及長期服務金的最少受聘年期，分別為2年及5年。若在香港設立失業保險制度，可以包括連續受聘6個月、平均每星期工作不少於18小時的員工。
就失業多久才可領取失業保險金的要求，各國亦有不同的安排，有要求最短一星期至一個月不等。在香港，雖有時薪及件工的安排，主流是以月薪為主，在設立失業保險金初期，可以領取條件為失業一個月或以上，失業金隨後每月派發。
失業保險金與薪酬比例及上限
有設有失業保險的地方，失業金與失業前收入水平掛鈎為主，比例40%至75%不等。亦有制度是以法定最低工資掛鈎。亦有失業金與前收入比率，逐月減少（如由75%逐月減5%）。由於香港的法定最低工資水平太低，受保障員工不足2%，失業金可與前收入掛鈎。但由於建議不包括員工供款，所以比率可以先定於前收入的50%（註3），及上限定標為個人月入中位數，即約為1.5萬元（註4）。
領取失業保險金最長月數
各地領取失業金月份上限由最多6個月至38個月不等，亦有如愛爾蘭沒有上限。以2015年第4季，香港失業人士失業期中位數為74天（即兩個半月），平均約為105天（即3個半月），少於6個月的佔81%。所以，在香港設立失業保險金初期，可定於最多6個月（註5）。
估計開支
若依據上述建議，以2015年第4季綜合住戶調查資料推算，失業金每年開支約為19.4億元。若將上述建議的有關各項參數放寬或收緊（註6），總開支便會增加或減少。若將商業登記徵費增加至2002年的600元水平，政府透過一般稅收支付的失業金便約為14.5億元。
結語
若單單取消對冲，而要僱主在供強積金外，還要支付遣散費或長期服務金，在表面上，僱員可以拿多一份保障；但最終羊毛出在羊身上，僱主一兩年間透過薪酬調整幅度微調，已可以將有關「額外」開支吸納在員工薪酬福利總開支中，僱員便沒有任何實際的得益。失業保險金的成立，不但可以給予僱員較現時遣散費或長期服務金更闊的失業保障，亦可說是為失業僱員提供僱主給予薪酬福利以外，真正的「額外」收入。既可加強失業保障，同時令強積金更能發揮退休保障的作用，何樂而不為？
註1：若回到600元的水平，新增的便約有4.9億元
註2：現時香港社會上，對勞工法例中「4．18」定義仍有不少的討論，特別對零散工人的勞工保障不足的問題；在這裏的討論，暫對此問題按下不表
註3：由於香港租金貴，不少家庭的總收入的三至五成都用於租金，若失業金與前收入低於50%，不少家庭便連交租都會有困難
註4：當然可以考慮較高水平，如在今年年初討論時，我亦公開表達過可以是每月2萬或2萬5000元；不過，有關政府開支便會接近按比例上升
註5：稍後可以考慮延長至10個月，但金額按月減至前收入比率的40%、30%、20%及10%
註6：例如將失業金的上限定為11,250元（即入息中位數的75%，亦約相等於現時美國失業金的上限），總開支便會減至17億元
作者是香港大學社會工作及社會行政學系副教授
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