羅致光：公共年金的理念與設計

【明報專訊】背景

現時香港的強積金制度需要多方面的改善，在此不作詳細討論；但不論強積金制度作出怎樣的改善，從全民的退休保障的角度，它還有四大先天的缺陷：不包括沒有工作收入的市民（如家庭主婦或主夫）；由於香港經濟規模偏細，分散的強積金管理成本偏高；低收入人士累積強積金不足；對中下收入人士缺乏長壽所帶來的財政需要風險的保障。假設強積金持續存在，公共年金的建議便是針對第三及第四個方面的問題。


對中下收入人士的保障

對於低收入人士，雖然法例規定其參與強積金，但供款40年，退休時所得累積權益仍不多，由20多萬元至幾十萬元。這個水平，不但不能保障其退休生活，更由於其資產超過綜援及長者生活津貼上限，不能領取相關福利。結果，他們便只得兩個選擇：一是節衣縮食及做低微的兼職，二是盡快用盡積蓄領取綜援。兩者的後果都不符合設立強積金作為退休保障的目的。透過公共年金的計劃，可以將有限的積蓄轉化成每月穩定的收入，再配合現有的社會保障制度，達至社會與個人共同承擔退休保障的理念。


中等收入人士，就算可以獲得100萬至300萬的退休公積金，但數額不高，難以作出均衡風險的投資，加上大部分人士缺乏投資知識，不少中等收入人士，只懂投放定期存款，利息追不上通脹；結果是再年長時，發覺積蓄愈來愈少，對悠長的未來生活，愈感擔憂，結果亦只有節衣縮食。反之，若有一個與通脹掛鈎的年金計劃，一個65歲退休的男士，每100萬元的公積金，只以1％的實質利息計息，便可換來現今價值的每月4688元，直至百年歸老。


為什麼要是公營而非私營

現時在香港，只有小量稱之為「年金」的計劃，但絕大部分是有年限（如20年或直至某一個年齡為止），即在理念上只是逆按揭，沒有長壽保險的成分。這些「年金」計劃亦沒有保障通脹風險的成分，加上「入場費」主要為100萬元，低收入人士不能參與；再者由於它們本身是逆按揭，所以有剩餘面值，仍屬投保者的資產，參加者亦不會符合香港社會保障的資產上限，不能以它們輔助退休生活保障。


運用私人市場提供年金的計劃的基本問題，便是其基金池太細，難以用作分擔投資及通脹風險。結果是有關計劃過分保守，缺乏吸引力，亦難以承擔不能預測的長壽風險（註1）；再加上私人市場的年金計劃會出現一個負面選擇效果，即是預期會較為長壽的人士才會參與，導致長壽風險更難估計。


公共年金的制度可以令基金池規模更能分擔投資風險，在設計上更客易可以考慮到通脹及長壽的風險。


建議的公共年金方案

公共年金計劃由政府或法定組織營運，可以是金管局為退休基金進行投資。參加的退休人士，每月可領取穩定年金，直至離世。計劃推行初期3年為自願參與，3年後公積金超過15年的退休人士自動成為計劃的參加者。長者投入計劃的資金來源沒有限制，可以是公積金、個人其他積蓄，或是家人代付。參加金額不設上限，亦不設下限（註2）。


為了切合不同長者的需要，可設計3個年金計劃供選擇：

甲、純年金計劃：每月年金較高，但參加者於任何時間過世，計劃並沒有剩餘面值。


乙、基本計劃：每月年金稍低，若參加者在80歲之前過世，計劃將有剩餘面值作為參加者遺產的一部分；剩餘面值逐月減少，到滿80歲時，剩餘面值為零。


丙、額外遺產計劃：每月年金為3個計劃中最少，若參加者在90歲之前過世，計劃將有剩餘面值作為參加者遺產的一部分；剩餘面值逐月減少，到滿90歲時，剩餘面值為零。


年金的計算

年金的計算，視乎參加者在參加時的年齡而定，以人均壽命（註3）作為計算基礎，參加者年紀愈大，年金愈高。保證年金以1％實質回報計算，及年金與通脹掛鈎。若投資回報高於通脹＋1％，餘額的一半以分紅形式給付參加者，另一半撥入基金，作為穩定長遠發展之用（註4）。基本計劃皐B外遺產計劃的年金的計算，是以參加者80歲90歲時的預計人均壽命為計算基礎（註5）。


與其他社會保障制度的配合

純年金計劃的參加者，由於在年金計劃內並沒有剩餘面值，視乎其他個人資產、年金及其他收入多少，可申請綜援或長者生活津貼。純年金計劃可說是較為適合低收入人士。舉例來說，若參加者65歲退休時，只有50萬元公積金，銀行戶口只有1萬元積蓄；若將40萬投入年金計劃，保留11萬成為積蓄主要部分，則在純年金計劃中每月可領取1875元，並申領長者生活津貼，每月為2390元。


基本計劃及額外遺產計劃的參加者，只要投入金額有30萬元以上，由於大部分時間其在年金計劃中的剩餘面值，都會超越綜援或長者生活津貼的資產上限，要滿70歲時，才可申領長者津貼（即生果金，每月為1235元）。基本計劃及額外遺產計劃較為適合中上收入人士。舉例來說，一個退休小學文憑教師，退休時或可領取300萬至500萬公積金，若將其中200萬投入基本計劃，每月可領取約7600元。


小結

公共年金計劃的設立，可以解決個人退休後，雖然有包括強積金的積蓄，而要面對投資、通脹及長壽的風險；對於低收入人士來說，更可以用純年金的選擇，輔以現有社會保障制度，令其在退休後可達至基本需要，更切合共同承擔的精神。運用逆按揭與年金的不同組合，公共年金更可以設計不同退休人士需要的選擇，參加者可以考慮其是否有家人支援其日常生活、是否需要依靠綜援或長者生活津貼填補收入，及是否覺得有遺產的需要。


註1：雖然，政府統計處有公布未來50年的死亡率及平均壽命的推算，但這些推算的基礎為過往死亡率轉變的趨勢，而未來醫療科技發展以至延長人均壽命的可能，是一個很不明朗的因素

註2：太低的金額如數千元的年金意義不大，為了成本效益，仍可以定一個下限如20萬元

註3：女性平均壽命比男性為高，若年金基於性別人均壽命計算，男性所得年金會較同年女性為高；若劃一計算，便出現利益由男性轉移給女性的現象；兩者做法都會有爭議，不過由於香港在大體上，男女經濟上並不平等，劃一計算的爭議較少

註4：細節上，亦可考慮在帳目上，成立一個穩定基金，而穩定基金可設定上限為基金池某一個百分比，超過上限的餘額，以分紅給付參加者；而這個上限百分比，在設立第一年，可以只為0.5％或1％，逐年增加至25％為止

註5：在理念上，基本計劃皐B外遺產計劃，在80歲90歲前是逆按揭，到80歲90歲後才是有保險成分的年金

作者是香港大學 社會工作及社會行政學系副教授