【明報專訊】◆前言
退休保障政策的討論在香港經歷數十年。近10多年坊間出現了「全民退休保障」的名稱，好處是可以讓社會聚焦的討論；但卻產生了不少概念上含糊不清之處，導致不少的討論，由具體方案的分析，很快便跳到意識形態及價值觀層面，更容易出現不少意氣之爭，甚至將退休保障政策的討論，提升至政治影響力的角力。
雖然「全民退休保障」已成為香港的常用辭彙，我們是揮之不去的，但我仍希望大眾能就這個辭彙多些了解，及其可能出現混淆之處，在使用時要加小心。這會有助於香港在此時此地，就退休保障的討論中獲得一些成果，以改善現時及將來世代長者的退休保障。
「全民退休保障」的概念
在香港，所謂「全民退休保障」是源自英文的「retirement protection」 與「universal pension」的混合版，即「退休保障」與「全民退休金」的結合。理念上，「退休保障」有多個方法，如世界銀行用的5條支柱，透過法定供款而支付的「全民退休金」只是其中一條可能的支柱（註1），亦是不少已發展及發展中國家均常用的方法。而「退休保障」在已發展國家中被視為一種基本人權；但要獲得「退休保障」，不一定亦不能單靠「全民退休金」，如新加坡和澳洲便沒有設立「全民退休金」，而如坊間所提及的「全民退休金」只是每月3000至3500元不等，表面上亦不能為大部分長者提供足夠的基本生活保障（註2）。某程度上，「全民退休保障」作為「退休保障」與「全民退休金」的混合版，便給人一個似是而非的印象：「全民退休金」是一個基本權利，取代了「退休保障」是一個基本權利，更以為「全民退休金」便可以為全部長者提供基本的生活保障。當然，全民都應獲得基本生活保障是一個基本人權，甚至可以說「全民退休保障」是基本人權，但不等於說「全民」獲取一個劃一金額的「退休金」是一個基本人權。容易令人混淆之處，便是在香港大多數說「全民退休保障」時，都是指「全民退休金」，所以很多人都深深地認為「全民退休金」就是基本人權。雖然沒有人刻意偷換概念，概念卻不知不覺地被「轉」換了。
「退休金」的概念
第二個令人容易混淆的概念便是「退休金」的辭彙。顧名思義，「退休金」是一個人因年齡由某崗位退下來所獲發的「退休金」；而「退休金」可以是一筆過、分期給付，或是按月給付。在其他設有「全民退休金」國家的制度，大多是任何公民到達某一個指定年齡如65歲，便可領取每月的「退休金」，與實際是否由工作崗位退下來，並沒有任何實質的關係。從來沒有「上崗」的人士，都可領取全民的「退休金」。這些國家的「全民退休金」大多數都有一個安排，只要一個公民曾經供款達某一個年數，在退休時在國外生活，仍可獲取一個基本的退休金。
但如果制度的設計中，一個巿民不論供款有多久，退休後在境外生活，都不獲發有關金額，亦即是退休都不一定有「退休金」，稱之為「退休金」便有些不對稱。再者，稱這制度中的供款為「供款」亦不對稱，稱之為某種「特定稅」則較為合適。前港督彭定康在1994年諮詢文件中的「老年退休金」，領取的條件除了是65歲外，其他條件與高額高齡津貼（下以俗稱「生果金」）一致。不過，金額則由當時普通高齡津貼的450元（註3）提升至老年退休金的2300元，毋須經濟審查。而領取生果金的條件便要在香港生活，有每年離港日數限制。簡而言之，彭定康的方案，不應稱之為「退休金」。因為不論巿民「供款」多久，退休後到境外生活，便失去領取資格。所以，彭定康的方案實質是一個「優化生果金」，加上一項指定用途的「薪俸稅」，更是一個沒有免稅額的「薪俸稅」。若大家細看現時坊間被稱之為「全民退保」的方案，都是源於彭定康方案。在領取條件方面，除了有部分沒有清楚說明境外生活可否領取外，大致上與彭定康方案相同，亦即是與70歲才可以領取的生果金一致（除了年齡外）。
亦可能是上述原因，在香港近年坊間不少的「全民退保」方案中，都沒有用「退休金」這個名稱，如爭取全民退休保障聯席（下稱聯席）稱之為「全民養老金」，或是周永新團隊2014年顧問報告內所述的「老年金」，便是要避免中文「退休金」可能產生的意義混淆。不過，這些方案都是用「供款」來描述有關融資方案，而非其本質是一項指定「稅」收。
◆結語
全民獲得基本的退休保障，應是基本人權。但說「全民退休金」是基本人權，便是「轉」換了概念。坊間的全民退休金方案，不稱之為「退休金」，在概念運用上是適當的；可惜大家都認為它們是「退休金」，在論述間亦不知不覺中，「轉」換了概念。若我們要稱這些方案是「退休金」，便亦應視生果金為一種「退休金」了。如此說來，香港豈不是已有所謂「全民退保」了嗎？大家在爭論什麼呢？
◆註1：其他4條支柱包括由政府一般稅收支付的社會保障（如香港的綜合援助、長者生活津貼及高齡津貼），私營管理的強制職業退休供款計劃（如香港的強制公積金），自願供款計劃及儲蓄，及公共服務、家庭及個人資產
◆註2：在香港的制度中，作為給予有經濟需要長者一個基本生活的綜合援助，在2015年6月，平均每名單身長者可領取5548元
◆註3：普通高齡津貼的年齡條件是65歲或以上，需經經濟審查，1994年初金額為每月450元；高額高齡津貼的年齡條件是70歲或以上，毋須經濟審查，1994年初金額為每月510元
作者是香港大學社會工作及社會行政學系副教授
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