張一疎郊

【明報專訊】政府2016/17年度財政預算公布，社會福利的經常開支預算中顯著加強了與長者有關的部分，包括安老服務開支增加6億元、長津開支增加14億元、預留8億元推3000張長者院舍券等。可以預見，隨着人口老化，公共財政增長壓力將日益嚴峻。如何合理地分配有限的公共資源，滿足真正有需要的長者的需求，是政府亟需解決的問題。


如何聚焦真正有需要的長者？

根據扶貧委員會最新的《2014年香港貧窮情况報告》，2014年在香港65歲及以上長者中，大約有29萬生活在貧窮線以下，長者貧窮率（恆常現金政策介入後）約為30%。然而，考慮到官方貧窮線根據家庭收入劃分，許多長者並未從事經濟活動，收入自然較低，所以有可能出現「低收入、高資產」長者被界定為貧窮人士。相反，有些長者表面收入較一般長者高，但實際生活水平卻較低，在現行只看收入的貧窮定義框架下，他們的需求有可能被忽視了。如何聚焦真正貧窮和有需要的長者？


筆者在此提出一個改進辦法是同時考量收入和開支狀况。本文通過分析政府統計處2009/10年住戶開支統計調查數據，對比從收入和開支劃分的長者貧窮狀况。政府統計處每5年進行一次住戶開支統計調查，蒐集本港住戶開支模式的最新資料。對於自置居所的住戶，在計算家庭收入和開支的時候，政府採取了估算市值租金的辦法，即首先通過統計方法估算如果該屋宇在市場上出租需要多少租金，然後在該類住戶的家庭收入和開支上同時加上一個估算的市值租金。與此同時，政府並未將房屋貸款納入開支的考慮範圍。由於我們關心家庭真實的收入（不包括假設租金）和開支（包括房屋貸款），所以首先對調查數據做一些處理。在計算家庭收入的時候，對於自置居所的住戶，我們只考慮不包含估算市值租金的真實收入。在計算家庭開支的時候，如果自置居所的住戶沒有房屋貸款，我們只考慮不包含估算市值租金的真實開支；如果有房屋貸款，我們考慮包含估算市值租金的家庭開支（基於保密原因，統計處未能向我們提供具體房貸數據），相當於用估算市值租金替代房貸開支。


完成原始數據的清理後，首先，我們根據按住戶人數劃分的家庭收入中位數的一半（由統計處提供）計算出「收入貧窮」人士（即相當於官方的貧窮線），同時根據按住戶人數劃分的家庭開支中位數的一半計算出「開支貧窮」人士。然後，基於兩種貧窮的定義，我們劃分出4類人士：不貧窮、只收入貧窮、只開支貧窮，以及收入和開支都貧窮。最後，我們分析這4類長者的社會經濟因素特徵。附表總結了2009/10年香港65歲及以上長者收入和開支貧窮狀况對比。


17%長者收入開支都貧窮

總體來看，17%的長者收入和開支都貧窮，12%的只收入貧窮，13%的只開支貧窮，不貧窮的比例是57%。毫無疑問，收入和開支都貧窮的長者構成最優先獲得幫助的組群。他們主要來自2人家庭和獨居長者，家裏沒有工作人口，教育程度以小學及學前為主，未從事經濟活動，大約有一半居住在政府的公營租住房屋，近一半擁有自置居所且沒有房貸。


表面收入較高長者或遭忽視

除了收入與支出都貧窮的長者之外，只收入貧窮和只開支貧窮的長者，哪組更需要聚焦呢？從總數上來看，只收入貧窮（12%）和只開支貧窮（13%）的比例相仿，但兩種方法聚焦出的人群存在很大差異。只收入貧窮的長者70%是來自沒有工作人口的家庭，他們較多完成專上教育程度，較多有自置居所，有半數是2人家庭，只有大約十分之一（11%）是獨居長者。而只開支貧窮的長者中獨居長者的比例達到五分之一，有許多來自在職家庭，較多受教育程度較低，大多為租戶。亦即是說，當只用「收入貧窮」來聚焦扶貧時，較有可能包括入一些受過良好教育、完全退休、擁有儲蓄和住房，即「低收入、高資產」的長者；但如果使用「開支貧窮」來聚焦的話，我們就較有可能發現社會中存在一部分長者，在年長的情况下仍然需要工作，省吃儉用以養家餬口，實際生活水平較低。由於其表面收入較一般長者高，在現行只看收入的貧窮定義框架下，他們的需求很可能被忽視了。誠然，只「開支貧窮」的長者可能有些並非面臨緊張的開支預算，只是養成了勤儉節約的生活習慣，所以開支較低。然而現有的數據還不足夠支持我們區分這類長者。


應增「開支貧窮」 令扶貧聚焦更精準

綜上所述，同時收入和開支都貧窮的長者有大約17%，這一部分長者值得政府給予最多的關注，保障他們的開支需求，提升生活質素。除此之外，在總體資源有限的情况下，政府在衡量資源投放的優先順序時應增加「開支貧窮」這一指標令長者扶貧聚焦更精準。


作者張一是香港大學社會工作及社會行政學系研究員，葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授