社評：「十三五」開局挑戰大

【明報專訊】踏入猴年，進入內地第十三個五年規劃（即「十三五」規劃）開局之年。這一籌劃逾兩年、編修近一年的發展規劃綱要，3月即要在人大會議上提交審議，會後即進入實施階段。按歷史經驗，內地新規劃開局之年，多是衝勁十足，唯有今次十三五開局，壓力重重，其中最大的是由內而外、由上而下的三大壓力。


中國現行核心政治模式，也即中共黨的執政方式，是「經過法定程序，使黨的主張變成國家意志」。而五年一度的經濟和社會發展規劃綱要編修審定，與五年一度的黨政國家機構大換屆，是這一模式和方式的主要體現。


兩會審議十三五規劃

突顯習治國理政綱領

是以國務院早在兩年前便開始籌備起草「十三五」規劃，在去年形成基礎文件。中共中央根據該基礎文件，再組班子起草了關於「十三五」規劃的意見，作為一份政治文件，在去年秋天的中共十八屆五中全會上通過，對規劃提出五大新理念等方針和原則。會後國務院起草班子再根據中共中央意見，形成規劃綱要徵求意見稿，經中共核心領導層審定後，提交3月人大會議審議。


今次「十三五」規劃綱要，不僅是中國經濟和社會發展綱領，還有三方面政治意義。一是內地從過去模仿蘇聯「五年計劃」模式，到「十一五」進入市場經濟由「計劃」變成「規劃」，今年是第三個五年「規劃」，歐盟也開始就承認中國的市場經濟地位展開諮詢，其間隱含中國市場經濟成形的意義；第二方面，今次「十三五」規劃，肩負着實現「全面小康」，完成中共改革開放早期制定的「三步走」現代化建設戰略的重要任務，所以是一個中長期發展戰略全面完成的五年規劃，是改革開放階段性「收官」的五年的規劃；第三重意義，在於習近平主政3年，前兩年側重反腐肅貪，政治上清理門戶後，騰出手來制定「十三五」規劃，變成政治新起點，透過實施新政治經濟學，以結構性調整、供給側改革，來確立發展新理念。因而一定意義上，「十三五」規劃綱要不僅是經濟和社會發展綱要，還是一份治國理政的綱領。


美重返亞太基層換屆

內外環境壓力極嚴峻

正因為這3方面的意義，今次規劃綱要分量被看重，要求被提高，就其內容來說已有不少挑戰，以規劃綱要開局而論，更有多重壓力和系列重大挑戰。


首先一大壓力和挑戰，來自中國面臨的新國際環境，也即所謂外部條件。過往30多年，中國五年計劃或規劃開局之年，特別注重營造寬鬆有利的外部環境，也即常說的「大氣候」。今次「十三五」規劃，中央決策層治國理念大轉換，其中一個叫「統籌兩個大局」，即國內大局和國際大局要同步籌劃，「大氣候」顯得更加重要。


惟美國「重返亞太」戰略實施以來，中國外交戰略最重要一環中美關係，已齟齬頻生，不僅南海風雲再起，還有經濟唱衰之論重來。而今次「十三五」規劃中，「一帶一路」和人民幣國際化是兩大重要內容，當然於開局有重大壓力。另一變數，即屬「境內關外」的香港，與海峽相隔的台灣，各現新變局，這對今年開局也有不少挑戰。


第二大壓力和挑戰，來自中共內部另一開局，即換屆開局。中共明年將召開十九大，實現領導層的局部換班及為國家機構人事換屆做人事準備。在此之前，今年要完成從省到縣地方黨委的層層換屆，為中央換屆作鋪墊，也算是明、後年黨政大換屆前的小開局。


五年規劃的大開局，至少有兩大要求，一是經濟要穩定向好，二是政治上求穩防亂。今年除經濟正現變局外，還有政治人事新變。在以黨領政體制下，地方黨委層層換屆，人事變動大，對政事震動也大，加上反腐的嚴格要求，以及前朝現屆的人事因素，今次地方黨委換屆，汰舊換新，於五年規劃的開局，壓力極大。


中央統籌粵港澳合作

給香港帶來空前挑戰

另一層未被重視的壓力，來自最重要的地方與中央關係。在全國「十三五」規劃綱要提交前，各省級地方多數已召開地方人大會議，通過地方「十三五」規劃綱要。五年規劃，本應全國綱舉、各地目張，但程序已成地方先行。目前看來，地方各有主張，如北京的「首都城市戰略定位」、上海的「建大上海都市經濟圈」、廣東及江蘇的「兩個率先」等，更有逾21個省級地方提出申建自貿區、「打造內陸開放高地」，這一「地方包圍中央」之勢，當然是全國規劃綱要開局的一種挑戰。


說到地方，不能不說香港。在全國人大常委會建議下，「十三五」規劃綱要內可能新增一節，專講「深化內地與港澳全方位合作」。其中除強調內地與港澳在經貿、教育、科技、民生、社會等領域要「全方位交流合作」，引領港澳深度參與「一帶一路」外，也將首度強調中央對粵港澳合作的統籌協調。對香港來說，這也是「十三五」規劃綱要將帶來的空前重大挑戰。


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