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【明報專訊】香港特別行政區就政改問題已到了推行普選的關鍵時刻。假若政改成功，特區將會是中國土壤上第一個實行普選的地方，無論對特區或整個中國而言，均會是邁向民主的一重要里程碑。可惜因為種種憲制上、政治上和文化背景上的問題，在討論政改過程中，浮現了很多不容忽視的矛盾和誤解，引致目前政改命懸一線。無論在特區、在國家層面，信任民主進步的人均應仔細探討特區政改所引伸之種種憲制、政治和社會問題該如何了解和理順。
政改基礎源於《基本法》
在憲制上，特區的普選目標源出於《基本法》。但這只是憲制上的安排。嚴格而言，特區的政制框架和發展藍圖均始源於中英談判。中英雙方經談判後透過聯合聲明落實了香港在一國兩制的開放基礎上回歸祖國；簡單而言，整個安排既是一種政治妥協，亦是國家體諒香港歷史文化應予以保存的一種特別安排。在一國兩制的宏圖下，中港兩地透過基本法的訂立及國家在憲制上的認同，設定了普選行政長官和普選立法會的民主發展目標。這是毋庸置疑的。
值得留意的是，任何憲法或憲制性文件，均只可以是一份前瞻性的契約和框架，如何落實基本法中所定下之普選目標仍有待當下之政府和民間如何理順這宏大目標下之細節問題。一般而言，這些細節問題不應危及基本的憲制框架，但在特區的一國兩制，兩地文化差異之特殊複雜環境下，過程中浮現的細節問題也可以演變為危及憲制關係的爭議。其中一項較為重要的爭議，便是人大常委會在政改問題上應佔有什麼憲制上和政治上的地位。
常委會監督憲法實施的權力
從國家的憲制框架下，我們看到基本法的制定，乃由國家憲法第31條授權；因此嚴格而言，基本法乃隸屬國家憲法體系之下的一份憲制性文件。國家憲法第67條規定人大常委會有解釋憲法、監督憲法實施的職權。我們留意到人大常委會監督憲法實施的權力略有別於全國人民大會監督憲法之權力。分別在於人大常委會有權解釋憲法，因此在監督憲法實施方面，人大常委會之職能在實際運作上，應比人民代表大會較為深切、恆常和更能貼近實際情况。當然，假若人大常委會在解釋憲法上與實際情况脫節，不為人民代表大會所接受，人民代表大會可透過修改憲法配合實際需要；但在實際情况和政治上，人大常委會監督國家憲法實施之功能，應是一種決定性和權威性的功能。基本法附件一有關行政長官產生辦法的條文亦規定若有任何修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過及行政長官同意，並報人大常委會批准。這安排概括而言亦符合人大常委會憲制上行使監督功能的需要。
既然如此，在憲制上，人大常委會在處理特區的政改問題時，也應可被理解為具有決定性的職權。但話雖如此，在實際運作上，我們應如何理解常委會監督憲法實施的職能？
首先，何謂「監督憲法的實施」？在這方面，便是內地的憲法學者對此問題也沒有太廣泛和深入的討論。在政法大學陳光中教授主編的《憲法學》一書中便有這樣的看法：「憲法監督是一種權力行為。憲法監督權是一種國家權力或國家權力的組成部分……借助於國家權力的強制性來保障憲法得到貫徹實施」。在內容方面，法律學者張明新認為憲法監督不止限於行為的合憲性，更包括審查國家機關之間的「權限爭議問題」。從這角度看，很難說人大常委會沒有職權監察基本法的實施而確保任何特區憲制性的決定並不超越基本法的框架。
中國社會科學院法學研究所法律學者張慶福在著名學者許崇德主編的另一亦名為《憲法學》的書中進一步認為「人大的監督不是一般的監督，是國家權力機關的監督，在國家監督體系中處於高層級，具有國家強制性。監督者與被監督者的關係是服從與被服從的關係，不是協商的關係」。由此可見，從內地的體制而言，憲法監督是一種成文法制下的憲制權力，有別於普通法制下的司法覆核權。
憲法監督權應如何行使
假若如此理解憲法監督權是正確的話，另一個問題便是，這權力應如何行使？內地學者認為憲法監督應盡量「具體化、規範化」，令機制更為完善。從這角度看，人大常委會為特區政改定下五部曲，也可以說是一種便利行使監督職權的程序化和制度化的行為。在這方面，我們當然可以從普通法的角度去推敲「五部曲」和常委會的決定是否符合普通法的憲法原則；但這些原則是否適用於國家憲法的詮釋，甚至可否說服人大，或其常委會接受8．31決定是違憲，實在令人存疑。
張慶福在《憲法學》一書中提及人大常委會監督職能至今還沒有「具體化、規範化」的問題。他認為「人大常委會的監督權必須盡快制訂人大監督法，完善監督制度，把監督的方式和手段程序化」。這可能便是人大常委會於2004年4月6日就特區政改附件一和附件二所提及的所謂政改「三部曲」演變為「政改五部曲」的原因。儘管如此，這監督權力程序化的過程也帶來不少爭議；例如新增的第二部曲，人大常委會經特首提交報告後，就應否修改作出某種規定便被質疑為限制了特區立法會可考慮通過之政改方案的選擇。今年8月31日人大常委會的決定正正突顯了這方面的爭拗：究竟程序只是程序，還是程序中增加了中途決定的關卡，這問題對一國兩制的真正精神有直接的影響。
必須指出的是，人大常委會於2007年12月29日為特區普選定下時間表，也可以說是可否進行修改程序以外的決定，但當時並沒有引起太大爭議。從港人的角度而言，這可能是放權的決定與限權的決定有所分別。但從憲法邏輯上來看，常委會的憲法監督權不應有此分別。從人大常委會的角度來看，常委會有責任把不符合基本法要求的選舉辦法盡早摒棄於政改討論範圍之外；但可惜的是，8•31決定除了否定公民提名外，卻增加了對提委會組成及提名門檻的多方面限制，與港人的期望完全脫節。這是否完全屬於監督基本法實施的必要過程，實是一個需極詳細檢討的憲制問題。
憲制決定不能與現實脫節
在這問題中，最重要的考慮是人大常委會的決定不單是一項憲制上涉及國家權力的決定，而亦是一項政治決定。憲制決定當然要符合憲法規定和要求，但同樣地政治決定也必須照顧現實情况；因此任何憲制決定也不應與現實脫節。在這方面，現存的「政改五部曲」在程序上已算是具體化了。但在整個政改過程中，在內容上卻始終缺乏適當的透明度和銜接現實的效果。特區政制改革不止關乎特區域內的政制發展，而亦觸及一國兩制之精神和外界對一國兩制是否全面落實的觀感。特區與國家屬於不同司法體系的地域，此乃一國兩制重要設計之一。但亦因如此，兩地對憲法的理解和期望始終有差異；如果有一套明確、高透明度的監督程序，相信對全面落實一國兩制和增加港人及國際社會對政改過程的信心會有相當大的幫助。
在這方面，我們要留意的是，政改五部曲中的第一部所談及的特首報告之撰寫及完成過程本身透明度不足。特首有沒有在報告中，過分強調他自己個人甚或其他政治意見，而忽略了或淡化了廣大市民期望的政治訴求，始終在一國兩制未站穩腳時會引起不同程度的猜疑。人大常委會作出決定的過程，也同樣缺乏透明度。在這決定性的兩部曲中，港人可直接表達意見的機會或所能參與的程度可說是極低。人大常委會一旦根據特首的報告作出了決定，而這決定與港人期望落差太大的話，可能也會引起特區社會及立法會的巨大迴響。加上立法會只可以通過或否決政府所提出的決議案而沒有修改的權力，在中央與大部分港人還沒有足夠的互信基礎之下，政改要成功獲得通過的機會便大大地打上折扣。
由此可見，把人大常委會的監督權規範化和程序化只是解答了問題的一部分。如何優化這程序，使之更能配合現實情况和回應港人多年來對普選的訴求，才是特區政制發展的最大挑戰；也是真正落實一國兩制的重要一步。
作者是立法會議員
政改基礎源於《基本法》
在憲制上，特區的普選目標源出於《基本法》。但這只是憲制上的安排。嚴格而言，特區的政制框架和發展藍圖均始源於中英談判。中英雙方經談判後透過聯合聲明落實了香港在一國兩制的開放基礎上回歸祖國；簡單而言，整個安排既是一種政治妥協，亦是國家體諒香港歷史文化應予以保存的一種特別安排。在一國兩制的宏圖下，中港兩地透過基本法的訂立及國家在憲制上的認同，設定了普選行政長官和普選立法會的民主發展目標。這是毋庸置疑的。
值得留意的是，任何憲法或憲制性文件，均只可以是一份前瞻性的契約和框架，如何落實基本法中所定下之普選目標仍有待當下之政府和民間如何理順這宏大目標下之細節問題。一般而言，這些細節問題不應危及基本的憲制框架，但在特區的一國兩制，兩地文化差異之特殊複雜環境下，過程中浮現的細節問題也可以演變為危及憲制關係的爭議。其中一項較為重要的爭議，便是人大常委會在政改問題上應佔有什麼憲制上和政治上的地位。
常委會監督憲法實施的權力
從國家的憲制框架下，我們看到基本法的制定，乃由國家憲法第31條授權；因此嚴格而言，基本法乃隸屬國家憲法體系之下的一份憲制性文件。國家憲法第67條規定人大常委會有解釋憲法、監督憲法實施的職權。我們留意到人大常委會監督憲法實施的權力略有別於全國人民大會監督憲法之權力。分別在於人大常委會有權解釋憲法，因此在監督憲法實施方面，人大常委會之職能在實際運作上，應比人民代表大會較為深切、恆常和更能貼近實際情况。當然，假若人大常委會在解釋憲法上與實際情况脫節，不為人民代表大會所接受，人民代表大會可透過修改憲法配合實際需要；但在實際情况和政治上，人大常委會監督國家憲法實施之功能，應是一種決定性和權威性的功能。基本法附件一有關行政長官產生辦法的條文亦規定若有任何修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過及行政長官同意，並報人大常委會批准。這安排概括而言亦符合人大常委會憲制上行使監督功能的需要。
既然如此，在憲制上，人大常委會在處理特區的政改問題時，也應可被理解為具有決定性的職權。但話雖如此，在實際運作上，我們應如何理解常委會監督憲法實施的職能？
首先，何謂「監督憲法的實施」？在這方面，便是內地的憲法學者對此問題也沒有太廣泛和深入的討論。在政法大學陳光中教授主編的《憲法學》一書中便有這樣的看法：「憲法監督是一種權力行為。憲法監督權是一種國家權力或國家權力的組成部分……借助於國家權力的強制性來保障憲法得到貫徹實施」。在內容方面，法律學者張明新認為憲法監督不止限於行為的合憲性，更包括審查國家機關之間的「權限爭議問題」。從這角度看，很難說人大常委會沒有職權監察基本法的實施而確保任何特區憲制性的決定並不超越基本法的框架。
中國社會科學院法學研究所法律學者張慶福在著名學者許崇德主編的另一亦名為《憲法學》的書中進一步認為「人大的監督不是一般的監督，是國家權力機關的監督，在國家監督體系中處於高層級，具有國家強制性。監督者與被監督者的關係是服從與被服從的關係，不是協商的關係」。由此可見，從內地的體制而言，憲法監督是一種成文法制下的憲制權力，有別於普通法制下的司法覆核權。
憲法監督權應如何行使
假若如此理解憲法監督權是正確的話，另一個問題便是，這權力應如何行使？內地學者認為憲法監督應盡量「具體化、規範化」，令機制更為完善。從這角度看，人大常委會為特區政改定下五部曲，也可以說是一種便利行使監督職權的程序化和制度化的行為。在這方面，我們當然可以從普通法的角度去推敲「五部曲」和常委會的決定是否符合普通法的憲法原則；但這些原則是否適用於國家憲法的詮釋，甚至可否說服人大，或其常委會接受8．31決定是違憲，實在令人存疑。
張慶福在《憲法學》一書中提及人大常委會監督職能至今還沒有「具體化、規範化」的問題。他認為「人大常委會的監督權必須盡快制訂人大監督法，完善監督制度，把監督的方式和手段程序化」。這可能便是人大常委會於2004年4月6日就特區政改附件一和附件二所提及的所謂政改「三部曲」演變為「政改五部曲」的原因。儘管如此，這監督權力程序化的過程也帶來不少爭議；例如新增的第二部曲，人大常委會經特首提交報告後，就應否修改作出某種規定便被質疑為限制了特區立法會可考慮通過之政改方案的選擇。今年8月31日人大常委會的決定正正突顯了這方面的爭拗：究竟程序只是程序，還是程序中增加了中途決定的關卡，這問題對一國兩制的真正精神有直接的影響。
必須指出的是，人大常委會於2007年12月29日為特區普選定下時間表，也可以說是可否進行修改程序以外的決定，但當時並沒有引起太大爭議。從港人的角度而言，這可能是放權的決定與限權的決定有所分別。但從憲法邏輯上來看，常委會的憲法監督權不應有此分別。從人大常委會的角度來看，常委會有責任把不符合基本法要求的選舉辦法盡早摒棄於政改討論範圍之外；但可惜的是，8•31決定除了否定公民提名外，卻增加了對提委會組成及提名門檻的多方面限制，與港人的期望完全脫節。這是否完全屬於監督基本法實施的必要過程，實是一個需極詳細檢討的憲制問題。
憲制決定不能與現實脫節
在這問題中，最重要的考慮是人大常委會的決定不單是一項憲制上涉及國家權力的決定，而亦是一項政治決定。憲制決定當然要符合憲法規定和要求，但同樣地政治決定也必須照顧現實情况；因此任何憲制決定也不應與現實脫節。在這方面，現存的「政改五部曲」在程序上已算是具體化了。但在整個政改過程中，在內容上卻始終缺乏適當的透明度和銜接現實的效果。特區政制改革不止關乎特區域內的政制發展，而亦觸及一國兩制之精神和外界對一國兩制是否全面落實的觀感。特區與國家屬於不同司法體系的地域，此乃一國兩制重要設計之一。但亦因如此，兩地對憲法的理解和期望始終有差異；如果有一套明確、高透明度的監督程序，相信對全面落實一國兩制和增加港人及國際社會對政改過程的信心會有相當大的幫助。
在這方面，我們要留意的是，政改五部曲中的第一部所談及的特首報告之撰寫及完成過程本身透明度不足。特首有沒有在報告中，過分強調他自己個人甚或其他政治意見，而忽略了或淡化了廣大市民期望的政治訴求，始終在一國兩制未站穩腳時會引起不同程度的猜疑。人大常委會作出決定的過程，也同樣缺乏透明度。在這決定性的兩部曲中，港人可直接表達意見的機會或所能參與的程度可說是極低。人大常委會一旦根據特首的報告作出了決定，而這決定與港人期望落差太大的話，可能也會引起特區社會及立法會的巨大迴響。加上立法會只可以通過或否決政府所提出的決議案而沒有修改的權力，在中央與大部分港人還沒有足夠的互信基礎之下，政改要成功獲得通過的機會便大大地打上折扣。
由此可見，把人大常委會的監督權規範化和程序化只是解答了問題的一部分。如何優化這程序，使之更能配合現實情况和回應港人多年來對普選的訴求，才是特區政制發展的最大挑戰；也是真正落實一國兩制的重要一步。
作者是立法會議員
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