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【明報專訊】政府工程超支司空見慣。據本報統計，在建9項基建工程，出現超支由二成至逾倍不等，差額與政府首次估算超過1600億元，由2400多億元增至4000多億元，增幅近七成。如此巨額差距，放在任何準則檢視，都是難以接受的誤差。即使箇中可能不涉及不當情事，政府也應深入研究超支原因，改善工程策劃、預算估計、招標運作以至工程監督等程序，嚴格控制成本，確保民脂民膏得到善用，不會成為某些人不應得的利益。
為立項低估開支
超支有結構因素
工程出現超支，政府向立法會申請追加撥款，理由不外是工資、建材及機械等成本升幅，超出政府原先估計；另外則是招標業界對工程風險評估，較政府預期為高。這些表面理由都涉及政府對工程的估計與實際情况不符，或與業界估計有差距，而最終要追加撥款。即是說，政府原先估計不準確，反映工程超支顯非個別情况，而是普遍現象。箇中是否存在結構性問題？值得關注。
這9項基建工程，撇除其中一項港鐵負責約140億元，其他工程按立法會首次批出撥款，最新預算差額仍然超過850億元。其實，政府首次提出的估算十分重要，因為這會影響社會的判斷；如果當初已知這些工程耗費4000億元，社會或許另有取向抉擇。有人認為，這可能是政府提出基建工程的伎倆：最初盡量低估工程開支，待立法會通過立項之後，就以種種藉口追加撥款，屆時工程已啟動，財委會若不批准追加，工程勢必爛尾，因而政府都能得逞。檢視近年基建項目的超支情况，大致符合如此規律。
關於低估建造成本，西九文化區是一個例子。2008年，西九管理局獲批216億元一筆過撥款，已經不可能完成整個計劃，現在地底空間項目改由政府承擔興建，緩建一些場館，盡量壓低超支數額，不過政府仍然要向西九管理局增加注資230億元。當年，政府以整個西九項目期內每年2％的通脹率調整計算工程費用，但是立法會委聘的專家小組當時已質疑政府為一個50年計劃採取2％通脹率是不切實際，政府卻反駁專家報告，提出當時先進經濟體系的主要央行大多「明示或暗示」通脹率為2％，又指本港在與美元掛鈎下可接納2％的通脹，云云。可是，事態發展證明專家小組對、政府錯，但是西九文化區已經不能叫停，興建計劃雖然縮水，公帑負擔仍然以倍數增加。
另一個問題是前期勘探不足，或臨時更改圖則，增加了工序，承建商因而索償。據業界透露遇到更改工程，往往就是業界盈利大增的機會。因為工程延期或使建材成本上漲，而涉及的搬運、存倉、運輸、會計、改圖則等全數支出，政府別無選擇，只有支付。高鐵西九總站的巨大花崗岩延誤建造工程，與政府前期勘探並未發現大岩石對工程可能帶來的影響有關。另外，據知高鐵工程屢改圖則，不單延誤工期，也成為承建商索償的藉口。
在建9項工程超支，有關工資、建材成本等增加只是原因之一，並非全部原因。就西九文化區和高鐵兩個項目，最初規劃倉卒、勘探馬虎以至監管不足，才是主要原因。另外，沙中線、屯門至赤鱲角連接路的最新造價，較2007年政府首次估算，已經高出超過一倍；沙中線是121%，屯門至赤鱲角連接路是133%。本報翻查統計處資料發現，今年平均每月工資成本，較2007年上升38%，建材成本上升47%，可是那兩個項目均超支逾倍，反映政府的說法難以盡信，涉及的巨額超支顯然是其他因素所致。
工資與建材成本上升，私人發展商也會面對同樣問題。這些年，他們曾說過這兩項因素影響樓價，但是從未聽聞發展商因而虧蝕。就結果而言，私人發展商控制成本的效益，顯然遠勝政府。這種情况不難理解，因為私人機構一旦出現類似高鐵總站的花崗岩，如果未及早發現，相關的主管、人員早就問責而被老闆解僱。然而，當年勘探高鐵前期工作的部門官員，仍然「好官我自為之」，未見他們的仕途受到影響。事實上，政府工程耗時數年或動輒十數年，而鐵一般的衙門、流水的官員，他們在部門之間調來調去，即使工程最終超支，在其位者也大可推說與己無關。
體系內置超支因素
政府應匡正防腐敗
就政府工程的流程設計，當局肯定並無創造超支空間之意。不過，現行流程在運作起來，由於人為因素，工程超支卻宛如內置在體系之內，追加撥款竟然成為常態。特別是多項大型工程在同時啟動，對工資、建材價格形成壓力，比較容易掩飾超支真象，忽略人謀才是主要原因。有鑒於此，政府應該檢視工程策劃、預算估計、招標運作以至工程監督等流程，確保政府工程的預算開支更能符合實際情况，防止工程項目變為某些人的提款機，以至於民脂民膏不合理地流失。政府必須正視超支內置在體系的情况，認真檢討和匡正，否則這會增加導致腐敗的誘因。
歡迎回應 editorial@mingpao.com
為立項低估開支
超支有結構因素
工程出現超支，政府向立法會申請追加撥款，理由不外是工資、建材及機械等成本升幅，超出政府原先估計；另外則是招標業界對工程風險評估，較政府預期為高。這些表面理由都涉及政府對工程的估計與實際情况不符，或與業界估計有差距，而最終要追加撥款。即是說，政府原先估計不準確，反映工程超支顯非個別情况，而是普遍現象。箇中是否存在結構性問題？值得關注。
這9項基建工程，撇除其中一項港鐵負責約140億元，其他工程按立法會首次批出撥款，最新預算差額仍然超過850億元。其實，政府首次提出的估算十分重要，因為這會影響社會的判斷；如果當初已知這些工程耗費4000億元，社會或許另有取向抉擇。有人認為，這可能是政府提出基建工程的伎倆：最初盡量低估工程開支，待立法會通過立項之後，就以種種藉口追加撥款，屆時工程已啟動，財委會若不批准追加，工程勢必爛尾，因而政府都能得逞。檢視近年基建項目的超支情况，大致符合如此規律。
關於低估建造成本，西九文化區是一個例子。2008年，西九管理局獲批216億元一筆過撥款，已經不可能完成整個計劃，現在地底空間項目改由政府承擔興建，緩建一些場館，盡量壓低超支數額，不過政府仍然要向西九管理局增加注資230億元。當年，政府以整個西九項目期內每年2％的通脹率調整計算工程費用，但是立法會委聘的專家小組當時已質疑政府為一個50年計劃採取2％通脹率是不切實際，政府卻反駁專家報告，提出當時先進經濟體系的主要央行大多「明示或暗示」通脹率為2％，又指本港在與美元掛鈎下可接納2％的通脹，云云。可是，事態發展證明專家小組對、政府錯，但是西九文化區已經不能叫停，興建計劃雖然縮水，公帑負擔仍然以倍數增加。
另一個問題是前期勘探不足，或臨時更改圖則，增加了工序，承建商因而索償。據業界透露遇到更改工程，往往就是業界盈利大增的機會。因為工程延期或使建材成本上漲，而涉及的搬運、存倉、運輸、會計、改圖則等全數支出，政府別無選擇，只有支付。高鐵西九總站的巨大花崗岩延誤建造工程，與政府前期勘探並未發現大岩石對工程可能帶來的影響有關。另外，據知高鐵工程屢改圖則，不單延誤工期，也成為承建商索償的藉口。
在建9項工程超支，有關工資、建材成本等增加只是原因之一，並非全部原因。就西九文化區和高鐵兩個項目，最初規劃倉卒、勘探馬虎以至監管不足，才是主要原因。另外，沙中線、屯門至赤鱲角連接路的最新造價，較2007年政府首次估算，已經高出超過一倍；沙中線是121%，屯門至赤鱲角連接路是133%。本報翻查統計處資料發現，今年平均每月工資成本，較2007年上升38%，建材成本上升47%，可是那兩個項目均超支逾倍，反映政府的說法難以盡信，涉及的巨額超支顯然是其他因素所致。
工資與建材成本上升，私人發展商也會面對同樣問題。這些年，他們曾說過這兩項因素影響樓價，但是從未聽聞發展商因而虧蝕。就結果而言，私人發展商控制成本的效益，顯然遠勝政府。這種情况不難理解，因為私人機構一旦出現類似高鐵總站的花崗岩，如果未及早發現，相關的主管、人員早就問責而被老闆解僱。然而，當年勘探高鐵前期工作的部門官員，仍然「好官我自為之」，未見他們的仕途受到影響。事實上，政府工程耗時數年或動輒十數年，而鐵一般的衙門、流水的官員，他們在部門之間調來調去，即使工程最終超支，在其位者也大可推說與己無關。
體系內置超支因素
政府應匡正防腐敗
就政府工程的流程設計，當局肯定並無創造超支空間之意。不過，現行流程在運作起來，由於人為因素，工程超支卻宛如內置在體系之內，追加撥款竟然成為常態。特別是多項大型工程在同時啟動，對工資、建材價格形成壓力，比較容易掩飾超支真象，忽略人謀才是主要原因。有鑒於此，政府應該檢視工程策劃、預算估計、招標運作以至工程監督等流程，確保政府工程的預算開支更能符合實際情况，防止工程項目變為某些人的提款機，以至於民脂民膏不合理地流失。政府必須正視超支內置在體系的情况，認真檢討和匡正，否則這會增加導致腐敗的誘因。
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