楊偉文﹕一個沒有解決問題的全民退保方案

【明報專訊】上周三，扶貧委員會公布了港大周永新團隊的《香港退休保障的未來發展》的研究報告（下稱「報告」），其中5個被評估民間方案（除了羅致光的年金方案）均存在資金壓力問題，羅致光建議入息審查的補貼方案則被認為對退休保障幫助不大，跟現在的長者津貼和綜援制度差別不大。可惜的是，周教授團隊提出的退保方案也存在相同的資金不足問題，導致計劃的可持續性存疑，構成公共財政的隱憂和新的社會問題。


事實上，筆者並不完全反對「全民退保」的想法，這是社會進一步健全其公共體制需要思量的方向，使公民有更好的「經濟安全」保障，不致人民因為年老、傷殘、喪偶而失去工作或依靠，構成生活憂慮問題。這不單有助社會穩定和諧，體現互助關愛，更有利培養市民的歸屬感，吸引人才扎根定居，最終對經濟發展帶來長遠利益，惠及每一個階層，不獨中產或基層之分野。故此，為了更好的「經濟安全」制度建設而多付一點金錢是值得的，始終世界沒有「免費的午餐」。


但是，現在的核心問題不是多付一點金錢改善「經濟安全」是否值得的，而是達到合理退休生活水平的供款計劃是否安全。如果市民供一個月餅會而最終取不到月餅或月餅貨不對辦，跟協議的月餅不同，這就是一個「騙局」。「全民退保」不是沒有月餅吃般的小事一樁，計劃涉及市民把退休生活的付託，把資金帶來的機會和年輕時候的努力成果之交託，這都是一去不返的資源投放，是機會和青春的投資。當然，有人認為問題最終可透過政府墊資包底解決，但這意味着其他社會服務供應減少和加稅需求，導致整體生活質素下降和私人資金減少，造成經濟擴張困難和就業機會減少，產生的新貧窮問題不亞於人口老化。


世界銀行（下稱「世銀」）提出的「五根支柱」退休保障方案是附有兩層標準的限制和指引，周教授團隊的方案或其他5個有資金壓力的方案均未能滿足世銀有關「可承擔能力」（需擁有站得住腳的財政實力及不影響其他社會服務提供），「可持續能力」（可預測的範圍下，有足夠財力維持計劃執行）和「穩健能力」（計劃能承受經濟、人口和政治的波動和衝擊）的要求。此外，報告預測結果只考慮了國民收入和通脹率在不同假設下對退保方案的結餘影響，只能反映收支情况，對退保結餘有重要影響的利率變化和資產價格變化卻沒有加入考慮，似乎未能達到世銀的「可預測性」（對通脹、工資和利息變化關注，令受保人避免「長壽風險」影響）的要求，報告可能低估了各方案的財政壓力程度，如台灣和很多歐洲國家因金融市場崩盤和債券違約問題導致退保基金出現危機。對這些問題，世銀在2008年12月曾發表報告說明金融海嘯對發展中國家的退保制度造成衝擊和影響，並在2013年開發PROST（Pension Reform Options Simulation Toolkit）測試系統供各國政府使用，加強各國政府在制定「退保計劃」時對財政能力的關注，並提醒沒有就退保方案進行長期財政能力預測和評估是一個相當「危險」的施政行為。


瑞典退保值得參考的地方

其實，報告最後一章指出有關退保的設計可參考澳洲和瑞典的做法。那麼，瑞典的做法有什麼值得參考的地方？現在被評估的退保方案和周永新方案所出現的「入不敷支」甚或「爆煲」問題，關鍵在於人口老化速度快過生產力增長速度。因此，任何「隨收隨支」的全民定額給付計劃都不能避免資金不足的問題。所以，瑞典在維持「隨收隨支」的支付模式下，改變了退休金的給付方法，由定額給付轉變為個人儲備的提存模式。理念上，個人繳付的保費會記存在一個虛擬的個人戶口，但政府會先從這個「資金池」提取資金支付當時的退休市民，而個人取得的退休金額取決於市民退休前繳付的投保金額、領取退休金時的人均長壽水平和基金回報情况而變動。理論上，計劃需要支付的退休金額是等於市民退休前供款金額，這將大大降低了退保基金出現「爆煲」的可能性，代價是市民需面對退休金額不足或波動的風險，或供款額提高。這是很多實施「隨收隨支」退保計劃國家的主要改革方向，如2013年新加坡的中央公積金改革正是從方向發展，澳洲在1992年也作了相似的改革，英國也朝這個方向改革，而香港反停留在一個沒有解決「隨收隨支」核心問題的退保方案，這值得大家關注。


作者是香港樹仁大學經濟及金融學系助理教授

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