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【明報專訊】香港政局波譎雲詭。「佔中」與「寸步不讓」的「公民提名」合為一體，完全擠掉所有溫和方案，成為不讓市民有其他選擇的另一類的「篩選」。 激進泛民派更揚言，如果沒有公民提名，就一定「佔中」，甚至佔領立法會大樓和政府總部。他們可能受到「顏色革命」和台灣「太陽花學運」等的鼓舞，並以為可以重演2012年反國民教育一役的成功，相信可以用「佔中」等方式，迫使中央讓步接受公民提名方案。 他們當中的大部分人，尤其是大、中學生成員，可能是基於追求民主理想的熱情，也因為對中央的不信任，才採用此毫無轉彎空間的強硬策略，而並非是為了討價還價。
港人在爭取有包容和競爭性的特首普選之同時，也要對「一國兩制」與中央對港政策走向，有客觀現實的分析和理解，才能知己知彼，以清醒的頭腦去達成政改共識。筆者根據最近在港大一個座談會上演講的內容（註1）寫成此文章，希望供各方參考；但先旨聲明，筆者只是根據公開材料、以及長期以來就中央對港政策的認識和理解，提出一些個人的分析，而並非有什麼內幕消息，或代某方傳遞什麼信息，更不是立意恫嚇泛民派。
中央對港政策的基本考慮
1949年建國以來，中國政府對香港的立場和政策有兩個方面——第一是法理上對香港擁有主權，並在1997年起恢復及實質擁有主權；第二是利用及發揮香港對社會主義中國發展的作用，包括在1949至1970年代， 作為打破美國圍堵和封鎖中國的窗口；在1983至1997 期間，作為促進中國改革開放的窗口，如引進資金、技術、人才、知識和現代管理；由1997年到現在，則是（1）以「一國兩制」模式作為對台灣的示範作用（統一中國），（2）中國走向現代、與世界接軌的橋樑作用，如參考學習香港先進的法律制度、工商金融制度、城市規劃與管理、專業管理、公共行政、等等。
近10年來形勢的轉變
近10年來，中國大陸與香港特區的相對實力和形勢，有以下兩個主要改變 ﹕
其一是中國國勢上升。中國經濟30多年來的急速和持續增長，一躍成為全球第二經濟大國；同時美國經濟實力削弱，在世界政治舞台的影響力和領導地位大不如前，要與中國建立新型大國關係，即對等的大國關係。必然的結果是中國政府和人民大大增加了對自己的信心。
其二是香港優勢下降。 自1998年金融風暴以來，香港經濟發展找不到新的方向，只是吃老本，而且老本愈來愈縮減，需要中央採取一系列措施支持。香港一直引以為傲的政府管治制度（包括公務員制度）的效率和效益又日益下降，出現今天特區政府管治困難的局面。香港的成功「神話」已經大大遜色，香港能夠繼續對中國進一步發展作出積極貢獻的作用已經遞減，更且還需要中央花費精神、資源和氣力去挽救和支撐。
另方面，由23條立法、國教事件、龍獅旗、排斥自由行旅客、反對與內地加強經濟合作的本土意識和行動等等一連串事件，令中央覺得香港人心並未「回歸」，而且逐漸走上「失控」、「失序」的路上；中央因此要將維護香港的社會穩定放在首要地位。
中央承諾香港有普選的戰略構思
《基本法》第45條規定行政長官最終達至普選產生的目標，而第68條則規定立法會最終達至全部議員由普選產生的目標，除了因為1980年代《基本法》制訂時候的政經環境，以及港人的長期爭取之外，亦反映出鄧小平「一國兩制、港人治港」的方針政策，包含了一個中國現代化發展的長遠戰略考慮，就是讓香港成為中國境內第一個試點城市，由市民普選產生城市首長，以及全部立法機關成員由普選產生。當時是胡耀邦和趙紫陽主政的時代，中國政府的智囊機構（如中國社會科學院）亦正在開始探討中國政治方面的改革。
到了2007年，人大常委進一步通過決議，規定2017年行政長官可以由普選產生，而在行政長官由普選產生以後，立法會的全部議員可以由普選產生。
「一國兩制」模式50年不變的說法，是建基於以下的構思——香港先行的民主制度試驗如果成功，在2047年之前，中國的現代化發展已到達一個適當階段，可以參考香港的經驗，逐步建立符合中國社會實際的民主制度。到2047年時，內地與香港在經濟、社會、和政治等方面的條件、水平、與體制已接近到可以基本或完全融合為一體，「一國兩制」模式就沒有需要繼續存在。
中央現時對香港政策的兩手準備
基於上述的歷史發展及近年來中央官員和內地學者的講話和文章，並在美國「重返亞洲」、美日菲越等國組成新圍堵圈的國際形勢下，可以推論中央政府針對下列兩種情况的兩手準備。
情况一：2017年落實行政長官普選
中央應是有誠意落實普選的，因為這是一個不單對香港市民，也是對全世界的國際承諾，而中國過去履行國際承諾的紀錄是良好的。另方面，中央領導人不會不知道政制原地踏步的後果，即特區政府管治將更加困難，社會矛盾會更難以解決等等，而這會導致中央愈來愈陷入香港治理的具體事務的麻煩。
在2017年落實特首普選的情况下，香港形勢有較大可能變好，中央因而可能採取的準備與部署如下﹕
中央將會比前更關注經過普選產生的新特首如何改善管治，而不會任由現時香港的困局繼續下去或甚至惡化。因此，中央將會從各方面幫助新特首和特區政府，包括：深入研究香港重新發展的對策，例如「全國港澳研究會」的成立及出各種課題進行研究；解決好兩地關係當中的矛盾，例如自由行人數太多對香港社會的壓力；促進兩地經濟合作，幫助香港在中國全面深化改革中找到新的立足點，達至雙贏的局面；針對香港的意識形態、傳媒、青少年等方面採取更積極主動的做法，讓市民對中國發展有較全面的了解，促進「民心回歸」，等等。
情况二：政制原地踏步
在此情况下，香港形勢有較大可能變壞和更壞，中央因而可能採取的準備與部署如下﹕
中央自信有能力支持香港警方控制可能發生的「亂局」，例如「佔中」、佔領立法大樓或政府總部等所帶來的任何程度的動亂和社會動盪，而不會任由像泰國、埃及、或烏克蘭那樣推翻或癱瘓政府的局面發生。中央將視乎香港政局惡化的程度，按照《基本法》行使其對香港的管轄權：第2條規定人大授權香港實行高度自治，表示中央依法可以不同程度修改有關授權；第18條規定當出現特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂，人大常委可以決定香港特區進入緊急狀態，中央政府可發布命令將有關全國性法律在香港特區實施；等等。
中央在經濟民生方面會「保住」香港，保證香港不會民不聊生，及失業率不會去到觸發騷動的地步。在政治發展、政府管治和施政、傳媒宣傳、意識形態、社會抗爭等方面，中央會投放更多資源去維護香港穩定，「穩住」香港（「維穩」）。因此，中央對特首和問責官員的問責機制將會強化和正規化，例如匯報制度、重要而又有較大社會爭論的政策需要事前有研究基礎，或甚至於要先行徵詢中央及其代表機構的意見等等。
即是說，中央會加強其「治理」（註2）香港的角色，意味着港人的高度自治將會逐步走向港人低度自治，甚至在最壞的情况下，走向中央全面管治、「一國兩制」名存實亡的結局。 香港將由一個富有自由開放國際城市特色的特別行政區，蛻變成為中國的一個普通城市，或者說是變成一個富有中國社會主義特色的特別行政區。
結語
無論是上述兩個情况哪一個會出現，中央未來監督特首和問責官員施政，參與治理香港，維持香港穩定的角色將會加強，只不過程度、大小、和步伐有所不同。
在第一個情况之下（即2017年落實行政長官普選），如果新特首領導能力強、民望高，又可以建立某程度的執政聯盟，處理好行政立法關係，團結好社會各界人士，從而改善管治，維持香港的安定繁榮，則「兩制」的空間、靈活性、和比重就可以大一些，或者起碼不會愈來愈縮小。
在第二個情况下（即政制原地踏步），香港亂局變壞是無可避免的，「一國」的比重和主導性將會愈來愈增大，「兩制」將愈來愈縮小。
因此，從維護「一國兩制、港人高度自治」的角度出發，無論是中央、特區政府、各個黨派、以至社會各界人士，都必須共同努力去達成共識，成功落實2017年行政長官普選。中央要考慮的是現代化的治理概念和港人的多元化社會性質；而港人要考慮的是如何平衡「一國」與「兩制」，香港能否脫離中國的母體而生存和發展，及能否對中國的全面深化改革有積極的作用而達至雙贏，並進而實現「一國兩制」模式對促進中國政治現代化的原本的戰略構思。
註1：4月12日香港大學法律學院中國法研究中心舉辦 「一國兩制與中央對港政策走向」座談會；筆者的講題就是此文的大題目
註2：十二屆全國人大二次會議李克強總理代表國務院向大會作《政府工作報告》，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化
作者是香港政策研究所董事暨行政總裁
港人在爭取有包容和競爭性的特首普選之同時，也要對「一國兩制」與中央對港政策走向，有客觀現實的分析和理解，才能知己知彼，以清醒的頭腦去達成政改共識。筆者根據最近在港大一個座談會上演講的內容（註1）寫成此文章，希望供各方參考；但先旨聲明，筆者只是根據公開材料、以及長期以來就中央對港政策的認識和理解，提出一些個人的分析，而並非有什麼內幕消息，或代某方傳遞什麼信息，更不是立意恫嚇泛民派。
中央對港政策的基本考慮
1949年建國以來，中國政府對香港的立場和政策有兩個方面——第一是法理上對香港擁有主權，並在1997年起恢復及實質擁有主權；第二是利用及發揮香港對社會主義中國發展的作用，包括在1949至1970年代， 作為打破美國圍堵和封鎖中國的窗口；在1983至1997 期間，作為促進中國改革開放的窗口，如引進資金、技術、人才、知識和現代管理；由1997年到現在，則是（1）以「一國兩制」模式作為對台灣的示範作用（統一中國），（2）中國走向現代、與世界接軌的橋樑作用，如參考學習香港先進的法律制度、工商金融制度、城市規劃與管理、專業管理、公共行政、等等。
近10年來形勢的轉變
近10年來，中國大陸與香港特區的相對實力和形勢，有以下兩個主要改變 ﹕
其一是中國國勢上升。中國經濟30多年來的急速和持續增長，一躍成為全球第二經濟大國；同時美國經濟實力削弱，在世界政治舞台的影響力和領導地位大不如前，要與中國建立新型大國關係，即對等的大國關係。必然的結果是中國政府和人民大大增加了對自己的信心。
其二是香港優勢下降。 自1998年金融風暴以來，香港經濟發展找不到新的方向，只是吃老本，而且老本愈來愈縮減，需要中央採取一系列措施支持。香港一直引以為傲的政府管治制度（包括公務員制度）的效率和效益又日益下降，出現今天特區政府管治困難的局面。香港的成功「神話」已經大大遜色，香港能夠繼續對中國進一步發展作出積極貢獻的作用已經遞減，更且還需要中央花費精神、資源和氣力去挽救和支撐。
另方面，由23條立法、國教事件、龍獅旗、排斥自由行旅客、反對與內地加強經濟合作的本土意識和行動等等一連串事件，令中央覺得香港人心並未「回歸」，而且逐漸走上「失控」、「失序」的路上；中央因此要將維護香港的社會穩定放在首要地位。
中央承諾香港有普選的戰略構思
《基本法》第45條規定行政長官最終達至普選產生的目標，而第68條則規定立法會最終達至全部議員由普選產生的目標，除了因為1980年代《基本法》制訂時候的政經環境，以及港人的長期爭取之外，亦反映出鄧小平「一國兩制、港人治港」的方針政策，包含了一個中國現代化發展的長遠戰略考慮，就是讓香港成為中國境內第一個試點城市，由市民普選產生城市首長，以及全部立法機關成員由普選產生。當時是胡耀邦和趙紫陽主政的時代，中國政府的智囊機構（如中國社會科學院）亦正在開始探討中國政治方面的改革。
到了2007年，人大常委進一步通過決議，規定2017年行政長官可以由普選產生，而在行政長官由普選產生以後，立法會的全部議員可以由普選產生。
「一國兩制」模式50年不變的說法，是建基於以下的構思——香港先行的民主制度試驗如果成功，在2047年之前，中國的現代化發展已到達一個適當階段，可以參考香港的經驗，逐步建立符合中國社會實際的民主制度。到2047年時，內地與香港在經濟、社會、和政治等方面的條件、水平、與體制已接近到可以基本或完全融合為一體，「一國兩制」模式就沒有需要繼續存在。
中央現時對香港政策的兩手準備
基於上述的歷史發展及近年來中央官員和內地學者的講話和文章，並在美國「重返亞洲」、美日菲越等國組成新圍堵圈的國際形勢下，可以推論中央政府針對下列兩種情况的兩手準備。
情况一：2017年落實行政長官普選
中央應是有誠意落實普選的，因為這是一個不單對香港市民，也是對全世界的國際承諾，而中國過去履行國際承諾的紀錄是良好的。另方面，中央領導人不會不知道政制原地踏步的後果，即特區政府管治將更加困難，社會矛盾會更難以解決等等，而這會導致中央愈來愈陷入香港治理的具體事務的麻煩。
在2017年落實特首普選的情况下，香港形勢有較大可能變好，中央因而可能採取的準備與部署如下﹕
中央將會比前更關注經過普選產生的新特首如何改善管治，而不會任由現時香港的困局繼續下去或甚至惡化。因此，中央將會從各方面幫助新特首和特區政府，包括：深入研究香港重新發展的對策，例如「全國港澳研究會」的成立及出各種課題進行研究；解決好兩地關係當中的矛盾，例如自由行人數太多對香港社會的壓力；促進兩地經濟合作，幫助香港在中國全面深化改革中找到新的立足點，達至雙贏的局面；針對香港的意識形態、傳媒、青少年等方面採取更積極主動的做法，讓市民對中國發展有較全面的了解，促進「民心回歸」，等等。
情况二：政制原地踏步
在此情况下，香港形勢有較大可能變壞和更壞，中央因而可能採取的準備與部署如下﹕
中央自信有能力支持香港警方控制可能發生的「亂局」，例如「佔中」、佔領立法大樓或政府總部等所帶來的任何程度的動亂和社會動盪，而不會任由像泰國、埃及、或烏克蘭那樣推翻或癱瘓政府的局面發生。中央將視乎香港政局惡化的程度，按照《基本法》行使其對香港的管轄權：第2條規定人大授權香港實行高度自治，表示中央依法可以不同程度修改有關授權；第18條規定當出現特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂，人大常委可以決定香港特區進入緊急狀態，中央政府可發布命令將有關全國性法律在香港特區實施；等等。
中央在經濟民生方面會「保住」香港，保證香港不會民不聊生，及失業率不會去到觸發騷動的地步。在政治發展、政府管治和施政、傳媒宣傳、意識形態、社會抗爭等方面，中央會投放更多資源去維護香港穩定，「穩住」香港（「維穩」）。因此，中央對特首和問責官員的問責機制將會強化和正規化，例如匯報制度、重要而又有較大社會爭論的政策需要事前有研究基礎，或甚至於要先行徵詢中央及其代表機構的意見等等。
即是說，中央會加強其「治理」（註2）香港的角色，意味着港人的高度自治將會逐步走向港人低度自治，甚至在最壞的情况下，走向中央全面管治、「一國兩制」名存實亡的結局。 香港將由一個富有自由開放國際城市特色的特別行政區，蛻變成為中國的一個普通城市，或者說是變成一個富有中國社會主義特色的特別行政區。
結語
無論是上述兩個情况哪一個會出現，中央未來監督特首和問責官員施政，參與治理香港，維持香港穩定的角色將會加強，只不過程度、大小、和步伐有所不同。
在第一個情况之下（即2017年落實行政長官普選），如果新特首領導能力強、民望高，又可以建立某程度的執政聯盟，處理好行政立法關係，團結好社會各界人士，從而改善管治，維持香港的安定繁榮，則「兩制」的空間、靈活性、和比重就可以大一些，或者起碼不會愈來愈縮小。
在第二個情况下（即政制原地踏步），香港亂局變壞是無可避免的，「一國」的比重和主導性將會愈來愈增大，「兩制」將愈來愈縮小。
因此，從維護「一國兩制、港人高度自治」的角度出發，無論是中央、特區政府、各個黨派、以至社會各界人士，都必須共同努力去達成共識，成功落實2017年行政長官普選。中央要考慮的是現代化的治理概念和港人的多元化社會性質；而港人要考慮的是如何平衡「一國」與「兩制」，香港能否脫離中國的母體而生存和發展，及能否對中國的全面深化改革有積極的作用而達至雙贏，並進而實現「一國兩制」模式對促進中國政治現代化的原本的戰略構思。
註1：4月12日香港大學法律學院中國法研究中心舉辦 「一國兩制與中央對港政策走向」座談會；筆者的講題就是此文的大題目
註2：十二屆全國人大二次會議李克強總理代表國務院向大會作《政府工作報告》，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化
作者是香港政策研究所董事暨行政總裁
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