牛軍﹕「核心利益」需要核心

【明報專訊】2010年12月，時任國務委員的戴秉國在一篇文章中，首次提出了中國的「核心利益」概念。 按戴秉國闡述，核心利益「一是中國的國體、政體和政治穩定，即共產黨的領導、社會主義制度、中國特色社會主義道路；二是中國的主權安全、領土完整和國家統一；三是中國經濟可持續發展的基本保障。這些利益是不容侵犯和破壞的」。 這些闡述涉及中國外交核心理念的重大發展，引起國內外廣泛重視是必然的。


改革開放後現國家利益概念

1949年10月建政後很長時間，中國外交中甚至沒有「國家利益」的概念。1966年8月，中共中央八屆十一次全體會議的決議明確說，中國外交的「最高指導原則」就是「無產階級國際主義」。改革開放以後，「國家利益」才出現在中國外交話語中，外交為國家利益服務逐漸成為一種「政治正確」。


濫用「核心利益」反惹誤解

隨着中國快速發展，外交需要應對和處理的問題愈來愈廣泛，與外部的摩擦、矛盾明顯增加，中國政府需要對內對外說明，日益增多的利益中哪些才是更重要的，所以就有了「核心利益」這個重要的新術語。現在的問題是「核心利益」需要進一步清晰化，因為它在外交和外宣中愈來愈廣泛使用，以至可大致理解為從中國政府非常重視到被認為不可能作讓步的各種問題。這種邊際模糊的傾向使這個概念正在失去應有的功能，有時甚至成為導致誤解的一個原因。


「國家利益」作為外交核心理念有戰略實踐的功能，即在內部統一認識，凝聚共識；對外部清晰化原則立場，避免誤判。將國家利益分層次應有助於強化其功能，而非相反。首先，提出「核心利益」的目的是在多樣化利益中確定輕重緩急。由於「核心利益」的內容一開始就定義為3個，實踐中仍會出現不得不在兩者甚至三者中作具體取捨。決策者有時需要迴旋空間，這在理論上很難解決，最重要的是不能濫用「核心利益」，尤其要避免未經仔細權衡便在正式場合使用之，結果有時會誤導內外，陷自己於被動，長此以往將導致威望流失。


美四大層次利益觀指導戰略

其次需要明確相對應的行動，這方面可借鑑國外一些經驗。1992年，哈佛大學甘迺迪學院、尼克遜中心和蘭德公司3家聯合成立了一個「國家利益委員會」，研究後冷戰時期如何界定和維護美國的國家利益。4年後該委員會提出了《美國國家利益》研究報告，將美國的國家利益分為「生死攸關的利益」、「極端重要利益」、「重要利益」、「次要利益」等4個層次。每個層次的區分都是為了確定應該使用、在何種程度使用、或不使用武力。這種分層為美國安全戰略實踐提供了重要依據，據筆者觀察，該報告在職能部門是有巨大影響的。總之，戰略性概念的發展不與行動的設計相聯繫，就會變成空談。


作者簡介﹕北京大學國際關係學院教授