【明報專訊】除了精緻的粵菜外，佛山市南部的順德區還以一件事著名：它是令人尊敬的中國功夫大師李小龍的故鄉。李小龍所創的「截拳道」，融入個人哲學思想，強調動作要有效率、直接和簡單。
以往，要形容中國政府的制度、官僚機構及迷宮般的法規，很少人會想到效率、直接和簡單這些字眼。然而，當順德的領導人在探索自由市場和削減不必要的繁文縟節時，他們似乎從李小龍身上學會了一兩項有關有效管治的東西。近來，「小政府、大市場、大社會」這些口號，已經成為了他們的口頭禪。
重要的是，這亦符合國家主席習近平要求改變政府職能、提高經濟效率的說法。這不僅意味着，要讓市場在分配資源方面發揮決定性作用，還意味容許民營企業和社會組織接管政府的某些職能。
社會組織提供部分政府服務
中國新領導人採取鐵腕政策，鎮壓異見分子和自由主義思潮整整一年之後，卻呼籲讓社會組織發揮更大作用，這種說法聽起來好像很奇怪。就在上個月，一名來自團體「新公民運動」的法律活動家，就因為「擾亂公共秩序」而被監禁。
不過，習近平的治理改革的重點，並不是要放鬆對民權人士的控制，而是允許私營企業和可接受的社會組織，接管它們可以做得比政府機構更有效率的工作，改善治理。背後更宏大的目的，是要改善公共服務，促進政府問責。這些改革不只是對現制度的修修補補，而是政府運作方式的重大變化。
佛山屬於富裕的廣東省，擁有720萬人口，是實施改革的好地方。長期以來，地方政府被鼓勵去追逐經濟增長、固定資產投資增長，但佛山市政府卻表示，它現時的最大挑戰，是要做好市區重建和改善居民的生活質素。因此，它愈來愈覺得，自己像是服務的購買者和監管者，而不是直接的服務提供者。
香港的智庫組織「經綸國際經濟研究院」已在佛山市進行了一年的研究。該組織的學術研究副總裁肖耿認為，佛山要比中國其他地區領先。「三中全會」決定，要讓市場在經濟中發揮決定性作用，在佛山已經實行了。不論佛山遇到的是什麼問題，中國其他地方遲些也會遇上。
廣東率先試行改革 強調小政府
一向以來，廣東省都以率先試行治理改革而自豪。2、3年前，在省委書記汪洋的領導下，它開始了試驗自由管治，以試圖重新界定國家、市場和社會的作用。這就是俗稱的「廣東模式」。汪洋的改革強調更有限的政府、更大的市場自主權，以及公民社會的發展。
在「快樂廣東」的旗幟之下，汪洋聲稱，要以一個「小而有效的省政府」，監管一個「大而強的社會」。政府官員放寬了非政府組織（NGO）（在內地稱為「社會組織」）的嚴格註冊要求，以及在政府開支方面加大了透明度。
由於汪洋去年去了北京擔任國務院副總理，「廣東模式」這個口號現在已冷卻下來。汪洋的繼任者胡春華，被看成是前國家主席胡錦濤的門生，素有「小胡錦濤」之稱。他並不太熱中炫耀廣東省的改革成果。然而，他去年11月大獲讚揚的三中全會演說，當中有很多就似乎是受到廣東省的啟發。
《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》呼籲提振市場的作用，精簡政府，統一城鄉土地市場，以及讓社會組織在治理中發揮更大作用──這些改革全部都和汪洋在廣東省委書記任期內推行的東西有關。
佛山市的民營企業數目，相當於該市人口的二十分之一，可說是民營企業的堡壘。在順德區，當地的官員認為，順德是中國最富裕的市轄區之一，可以成為國家治理改革的典範。
順德改革企業註冊 促進商業
雖然順德名義上只是佛山市的一個地區，但其實際運作，卻好像一個獨立的城市，直接向廣東省政府匯報。早1990年代初，順德就已經推行經濟改革，並一直是地方治理改革的先行者。2009年，順德更被選為實驗區，要實行將41個政府機構合併為16個大部門的改革。2010年，它又開始證照改革，以提高政府效率及釋放民營企業的活力。
中國的商業登記制度，是源於計劃經濟年代，是一套過度監管和浪費時間的程序。若沒有從眾多政府機構取得不同的許可證，由購買房產，以至舉辦音樂會，什麼都不能做。這套制度扼殺了企業的活力，但受到一些政府官員喜愛。去年，總理李克強花了很多時間，撤銷一大批不必要的許可證，但經驗顯示，地方政府善於創造新的許可證，填充已取消的證照的位置。
要讓政府的角色由經濟控制者轉變成市場促進者之一，改革證明制度是必要的。順德區的官員最初嘗試削減一些繁文縟節時就發現，很多他們計劃取消的許可證，在現有的國家法律之下，都是必須的。
然而，在2012年，經過省委書記汪洋承諾向北京爭取政策上的支持之後，順德就成功取消了數以百計沒有必要的許可證。它取消了企業的繁瑣註冊要求，以及舉辦公眾活動的眾多嚴格許可證。順德的政府官員聲稱，因為簡化了程序，商人投資的審批時間平均縮短了80%。
而且，順德區並不只是服務商界。為了使地區官員更積極回應他們理應服務的公眾，它還開設了數百個街道辦事處以收集和回應市民的投訴。
佛山：公眾評價政府官員 低分者扣薪
佛山市表示，它正在將進一步承諾，讓公眾直接參與政府官員的評分。根據該市新設立的評分系統，政府官員的評分將有15%是透過網上問卷來收集。
得分低的官員將被扣薪，而得分高的官員則可獲得獎金。10%的分數是看他們在公共服務方面的表現，只有5%是看經濟增長。其目的是要扭轉目前困擾地方治理的一個關鍵問題──地方官員都被鼓勵去追逐經濟增長和固定資產投資增長，而不是去優化他們提供的公共服務。
這個希望提高官員問責性嘗試的實效，還有待觀察，但它是一個更廣泛深遠的戰略的一部分，該戰略的目的是要改變國家和社會之間的不平衡權力關係。
外判公共服務 提高政府效率
2010年，順德政府注意到，它太注重經濟表現，忽略了社會服務。為了糾正這種情况，它着手構建一個「大社會」──一個與汪洋提出、在全省範圍內進行「社會建設」一致的政策。順德政府注意到，外判部分公共服務之後，節省了行政開支、提高了效率。因此，它開始將更多以前由政府負責的職能，轉移給私營企業和社會組織。
這些改革讓市場提供更多服務，它們對社會的潛在影響可能更為顯著。在全省範圍內推動的改革，容許更多社會組織登記成為法人——2009年至2013年，順德的註冊社會組織數目翻了一番，增至1000個以上。這些措施開始填補政府和社會之間的空白。
佛山亦加入了這個行列。它將數以十計的服務分包給非政府組織──由提供職業培訓、舉辦考試，到公共基建工程都有外判。
市民憂聽證會只是「做騷」
下一步，是讓公民對政府的決策擁有發言權。佛山市為一些有爭議的工業和基建項目召開公開的聽證會。該市還聲稱，正嘗試令其公共財政對納稅人來說更加透明。「我們當然聽取民意」，佛山市宣傳部副部長林德榮說。
不過，並不是所有佛山市的居民都同意這點。一名剛畢業的大學生在星巴克邊喝咖啡邊說，即使有機會，他也不會參與，因為他不認為政府會真心聽他的說話。他的朋友亦有同感。他們都覺得，所謂的「公開聽證會」，像「做騷」多於真正讓人參與。經過數十年被家長制的政府視為孩子，很多市民對於公共服務都沒有什麼概念。
佛山市的社會改革的影響，不應該被誇大。佛山市政府更感興趣的是，允許民營企業提供公共服務，而不是由它來培育一個公民社會──在中國，這仍然是高度敏感的概念。
相對一些幫助弱勢人士的社會組織，佛山市政府對貿易團體和商會等與商業利益有關的社會組織的註冊顯得熱心得多。佛山市的官員亦承認，在外判以前由政府負責的服務的過程中，容易出現貪腐問題。若一些企業或組織不認識政府官員，是很難贏得投標的；相反，一些與政府官員相熟的，卻經常贏得合約。
佛山財政仍依賴賣地
佛山市在財政也不是典範。佛山市對眾多基建項目投入大筆開支，2012年的財政收入的47%要用來償還債務。大部分投資是投入了佛山新城，一個看起來像新加坡縮影的智能型住宅和商業區。新城新落成的大廈俯瞰着東平河，東平河一度被污染的河岸，已經變成了8公里長的公園，種滿了搖曳的棕櫚樹及佈滿了縱橫交錯的單車路。新城區在2016年開幕，那時，輕軌鐵路系統只需15分鐘就可以將居民送到廣州。這個住宅區無疑在商業上將成功，但佛山是否需要這麼多的高級商廈，卻是疑問。
僅僅5年前，佛山還是一個沉悶的工業城市，遍佈家具製造商和高污染的陶瓷廠。從那時開始，佛山綠化街道，重建舊城區，兼且建成了地鐵系統。它還改善了長者的服務，以及將社會服務擴展至外省民工。
改革制約了政府的權力，提高了行政效率，開闢了民營企業和社會組織急需的空間。佛山市的管理絕對比以往出色，以及更加適宜居住。在這方面，佛山政府的前瞻性是值得稱讚的。然而，同樣真實的是，佛山仍然過於依賴投資密集的經濟發展模式。即使土地短缺、信貸正在收緊，佛山仍然依賴在預算以外的賣地收入來償還債務。
習近平提出要進行地方治理改革，就是想杜絕一些地方的過火行為。精簡政府、削減繁文縟節，以及給予社會力量更大的自由，是進行這種改造的必要條件，但並非充足條件。改善公共服務固然很好，但有效的治理改革，亦需要城市展現出更大的財政紀律。
GaveKal Dragonomics 資深經濟師
[潘迪藍 國際視野]
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