趙曉斌﹕中國政府應退出壟斷經營土地市場

【明報專訊】雖然新型城鎮化的規劃久未出台，但這並不影響國內外學者對於這項可能給中國帶來深刻變革的政策的關注。中央領導人多次提到改革是唯一出路，但要怎麼改？問題的根結究竟在哪裏？我認為：中國新城鎮化設計關鍵，是政府退出壟斷經營土地一級市場（作者按：「土地一級市場」是指土地的第一次徵收、出售、轉讓及買賣）。


中國新城鎮化有個概念：以人為本。新的城鎮化是人的城鎮化，即不能以GDP為本、以官為本、以行政等級為本，而要以農民、市民、消費者為本。借用李克強的話，還可以表述為「保發展、促消費、調結構」、「要均衡、促環保、興綠色」等。不能僅僅靠投資性、擴張性的財政和貨幣政策，也不能靠大興土木、基建、造城來實現城鎮化。


目前「新型城鎮化」主要有三大迷思：土地、人口、產業。首先是土地的功能與制度，大家都把問題歸結於土地財政上，想通過改革分稅制和徵收房地產稅來緩解財政問題，但國內政界學界均有極大迷思，不知如何改。其次是戶口問題，大量農民該如何安置？人口的流動和資源的配置也是改革的關鍵。最後是產業，如房地產到底是不是支柱產業？是應該支持還是抑制？如果不正確理解和抓住這些問題的根結，改革將無從下手，甚至走向錯誤道路。


土地兩種發展模式

首先來談土地。土地房屋的根本功能是居住，它可以作為一種必需品，它也可以作為一種商品和投資品，它甚至可以作為一種工具和槓桿，來達到某些政策目標。


土地目前主要有兩種發展模式：一種是作為必需品的純居住模式，新加坡、馬來西亞和歐洲大陸多採用這種模式。新加坡是這種模式的典型，政府擁有80%的國土，真正壟斷土地，但卻廢除投資功能，為82%人民提供了住房，歐洲大陸民眾甚至不知炒樓為何物。另一種是居住加投資的模式，房屋不但要用來居住，還要用來保值升值。香港、英美就採用這種模式，而香港又是這種炒賣模式的典型，但香港奉行小政府大市場政策，政府只負責宏觀規劃和管理土地，並沒把土地作為槓桿，開發的土地少於總面積的25%，保留了大量自然保護區，並為52%人口提供了公屋。


西方絕大多數國家，不管是哪種模式，基本上都是政府引導規劃、市場主導配置資源的模式，政府盡可能遠離土地。居住加投資模式的國家和地區，都會把土地作為工具和槓桿的作用減到最低，因為風險極大。大多數玩弄土地的國家和地區，均被金融危機玩弄。世界大多數金融危機均與土地有關，因此這些居住加投資模式的國家和地區都怕了，它們盡量利用土地為市民提供安居樂業的機會，而不是安家置業。這兩者有很大的區別，安居樂業是政府提供房屋給你居住，但不是給你投資；安家置業政府幫助你安居並幫你置業，其實是幫你置業投資，但置業應是個人行為，政府不應插手。


中國土地制度 向香港學來的

中國的土地制度是向香港學來的，如出售土地使用權，炒賣土地等，但只學了不好的東西，成為了極端模式，並舉世少有——即政府壟斷、支配和經營土地一級市場，政府就是地老闆。政府不僅控制土地，而且直接參與經營。中國過去10年把土地作為工具和槓桿， 發揮到極點。今天我們所取得的巨大成就，都可以歸納到政府非常有效地發揮了土地的作用，比如開發區、房地產、基建等。政府本來不擁有土地（除國有城市土地），但由於政府超強勢加上產權虛置（如集體所有制），結果就導致政府佔有全國土地。不只是佔有，政府還是壟斷、支配和經營土地市場。因為這樣最有效、簡單，甚至不勞而獲、無本萬利。但是，中國卻誤讀了政府和土地的功能，將土地作為工具槓桿的作用發揮得淋漓盡致、登峰造極。這種做法實為無知無畏，鋌而走險。


在中國，土地是引領國家走向繁榮的百功之臣，我們的城市化、基建、高鐵、高速公路、收入等都靠土地拉動。不過，這些也可能是虛的，可能是擴張性的財政、貨幣政策用錢印出來的。土地容易導致金融危機，通過土地這個槓桿，一次金融危機可能使中國倒退回30年前，所以土地同時也是萬惡之源，政府超強勢地壟斷經營土地市場可能是當今中國幾乎所有問題的根源。


土地同時也是萬惡之源

首先，地方政府擁有支配經營土地的權力，必然導致「土地財政」。政府有炒賣土地的權力，為什麼不用呢？這才是「土地財政」的根源而不是所謂的中央分稅制。分稅制1990年代初就有，而「土地財政」2005年才興起。其次，地方債務問題也由此產生，地方政府想借多少債都無所謂，因為有土地，沒錢就賣地，所以地方常常以經濟發展為名有恃無恐地借債。另外，圈地、鬼城、基建過頭、資源錯配等問題也是源於這種土地制度。由於地方稅收驅動，壓低地價吸引開發商，大量興建導致鬼城。再有，房價愈控愈高，根源就是全社會都堅信政府是地老闆不會有真調控，事實上政府的調控有心無力搖擺不定，使得全國人民堅信房價只升不降。還有，很多學者呼籲在土地流轉中要保護農民權益，實際上卻沒有做到，政府永遠是土地流轉過程中的唯一買家，土地補償永遠合理不了，因為你沒有市場。至於社會中廣為詬病的貪腐、貧富不均、圈地群體衝突等均與此有關，或根源於此。


其次，講到戶籍改革困難，很多人認為是既得利益者的阻撓，但我認為這實際上是公共資源配置不足以及全方位的不公平。何為資源配置不足？就是說如果把所有的戶籍都解除，農民全部進城，但學校和醫院沒增加，還是沒法解決問題。另外，中國公共資源配置的不公平也是全方位的，體現在城市居民對農民的不公平，大城市對中城市的不公平，中城市對小城市、小縣城的不公平，實際上它是按照行政等級和行政權力分配資源，而不是按人數來分配資源，農村、農民更是兩次、三次地被剝奪權利。


拉動內需的說法 完全錯誤

再者，房地產是支柱產業，可以拉動內需的說法，完全是錯誤的。房地產是近7、8年才炒起來的，沒見1990年代它炒起來。真正拉動內需的是工業。在城市經濟學上，是因為工業、產業的需要才會要求建房，房地產的需求來自工業、產業。要是沒有工業和產業就沒有房地產需求了，所以房地產是支柱產業的說法本末倒置，經濟學上早就有相關理論和學說。


內需是對最終產品的消費，當房屋是最終產品的時候，健康的房地產確實有利於經濟的發展，起到拉動內需的作用，但當房價炒得太高，超出大多數人的承受能力，還吸引了其他社會生產資本轉向投入，它就不是最終消費品了，而是投資、投機品。它不但抑制消費，還透支和耗盡居民和社會資本。


中國真正的支柱產業還是工業和產業，持續的工業化、機械製造也好、貿易加工也好，只有工業發展了，才能拉動內需，發展服務業。中國的工業化才剛進入中期，有大把路要走，硬說什麼房地產拉動鋼筋水泥需求，沒有工業這些都是虛的。


至於改革出路，新的城鎮化必須做到以人為本。其實不需要翻天覆地、從頭開始學新加坡，但起碼要老老實實學好香港。那就是政府要退出壟斷和經營土地一級市場。由此可見，問題的根源和改革的關鍵都是政府，最大的障礙可能也是政府。去槓桿化，首先是去土地槓桿化，改革公共資源投入分配的格局，關注民生。改革財稅制度，比如按人頭、房屋徵稅分配的制度等。最大的障礙永遠是政府，只要政府退出相關領域，市場自然會在其中發生作用。


政府應該做引航員、輔導員、裁判員，而不是做全能和必勝的運動員。我認為改變這些並不難，多數問題都出在地方政府身上。只要新領導層，尤其是習李明白，並付諸於國家改革的頂層設計，一切都好辦。另外與此改革配合，GDP也得相應減低，真正體現以人為本。


作者是香港大學中國發展國際研究中心主任