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【明報專訊】我在2013年8月31日的《明報》發表〈為什麼說香港政治體制不是「三權分立」〉之後，一位朋友在其專欄文章中回應，香港政治體制是「行政主導」不錯，但它是「三權分立下的行政主導」。對此我不敢苟同，因為這不符合香港《基本法》的規定。關於這一點，宋小莊博士在其博士論文《論「一國兩制」下中央和特區的關係》（中國人民大學出版社出版）早有所論。本文綜合前人研究成果，間附己見，陳述於下。
第一，因為《基本法》規定行政長官可以高居於立法會和法院之上直接對中央人民政府負責。根據《基本法》的規定，行政長官直轄於中央人民政府，對中央政府負責，執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令；代表香港特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務。但香港立法會和法院並不直轄於全國人大常委會、中央人民政府、國家最高人民法院等，如果將香港政治體制說成是三權分立下的行政主導，那就等於說中央人民政府對行政長官下達的指令還要受香港立法會和法院的制衡，顯然這不符合《基本法》關於行政長官直轄於中央人民政府、對中央人民政府負責的含義。
第二，三權分立下的三權是三個平行主體之間的制橫關係，但香港的三權不是平行主體之間的關係。行政長官不僅要對中央人民政府直接負責，而香港立法會雖不直轄於全國人大常委會，但全國人大常委會對立法會通過的法律擁有備案審查權、發回權等監督權；特區法院雖不直轄於全國人大常委會，但全國人大常委會對特區法院對《基本法》的解釋也擁有審查權，特區法院對全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關作出的國家行為沒有管轄權。因此這三者無法構成平行主體而開展互相制衡。
三權分立體制被鄧小平先生否定
曾任基本法起草委員會秘書長李後在他的《百年屈辱史的終結——香港問題始末》（中央文獻出版社出版）一書中詳細介紹了當年《基本法》起草期間關於三權分立體制怎樣被鄧小平先生所否定的過程。他說，在行政機關與立法機關的關係方面，香港委員中多數人主張三權分立，行政主導；少數人（李柱銘、司徒華）主張三權分立，立法主導。1987年4月，鄧小平在會見參加基本法起草委員會第四次全體會議的起草委員時，批評了「三權分立」的提法。他指出，香港的制度「不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜」。在鄧小平講話的第二天，專題小組負責人對香港記者作了解釋，說：「小組較早時確定的政治體制，不是真正的『三權分立』，只是指司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名詞，就借用了『三權分立』一詞。」從此以後，起草委員會及有關專題小組即不再用「三權分立」的說法。
在《基本法》起草期間，1987年7月英方向中方提交了《有關銜接的問題：行政機關和立法機關》的文件，並附：行政長官、行政機關、立法機關3份紀要。文件提出，「應由一個強的行政機關領導政府，但是行政機關和立法機關之間要有適當制衡，而兩者之間也要保持合作的關係」，「政治應鼓勵地方領袖不需要依靠政黨而產生」，「政制應讓一些能夠對行政決策工作作出重要貢獻、能幹而又不偏不倚的公務人員提供效率而穩定的行政管理」。關於行政長官的職權，紀要在列舉港督（不是作為立法局主席）在立法局擁有的權力之後說，如果行政長官要有效地履行他作為特別行政區政府首長的職責，看來有需要保留港督的大部分權力。並說，「批准或拒絕批准立法局通過的法律」和「解散立法局」兩項權力，「對於行政長官在憲法上的地位來說尤其重要」。
因為這些原因，草委們開始把主要精力放到了怎樣對原來港英時期的政治體制進行創造性地轉換。即：如何給予原來港英時期專制的政治體制注入現代民主元素，使新的特區政治體制既能符合現代民主原則、又能保持一定的歷史延續性。李曉惠先生的新著《邁向普選之路——香港政制發展進程與普選模式研究》（香港新民主出版社出版，以下簡稱李著）對此有所論述。我在此基礎上對原來的港督制度是怎樣被改造為現在的行政長官制度這一問題略作分析。
對港督制度有所繼承
行政長官制度對港督制度有所繼承方面表現為：
第一，港督和行政長官的權力都來源於中央政權的授予；香港地方對他們都沒有最後的罷免權、彈劾權。
第二，港督和行政長官都擁有自己的諮詢機構（前者是行政局，後者是行政會議），並委任諮詢機構成員；都有權依法任命法官和其他官員；都擁有政府政策制定權巨大的行政權。
第三，港督和行政長官都擁有法案、議案提出權和簽署同意權。
第四，港督和行政長官都有一定的刑事赦免和減刑權。
第五，港督和行政長官都有一定的處理對外事務的權力。
第六，中央政權對港督或行政長官批准的法律都擁有一定的否決權。
第七，港督和行政長官的法律起草權都不能違反中央政權的一些法律。港英時期制定的法律不能違反英國政府的訓令，特區制定的法律不能違反《基本法》及其附件三所列法律。
第八，中央政權都為香港保留一定的立法權力。
對港督制度有所改造
行政長官制度對港督制度有所改造方面表現為：
第一，港督是英王在港的代表，總攬行政、立法、軍事等大權，只對女王負責，而對香港任何機構毋須負責；而特區行政長官則需要「三負責」：對中央人民政府負責、對特區負責和對立法會負責。
第二，港督拒簽法案和解散立法局的權力不受任何限制，而行政長官的這一權力則受到一定的限制。
第三，港英法律對港督並無進行彈劾的規定，立法局無權對港督提出彈劾。而香港《基本法》則規定了立法會按照一定法律程序可以對行政長官提出彈劾案。
第四，港英法律對港督沒有辭職的規定，立法局也無權迫使港督辭職。而根據《基本法》規定，行政長官在一定特定情况下必須辭職。
因此，香港特區行政主導的政治體制不是來源於美式三權分立體制，而是來源於對原來港督制度的繼承和改造。
第一，因為《基本法》規定行政長官可以高居於立法會和法院之上直接對中央人民政府負責。根據《基本法》的規定，行政長官直轄於中央人民政府，對中央政府負責，執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令；代表香港特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務。但香港立法會和法院並不直轄於全國人大常委會、中央人民政府、國家最高人民法院等，如果將香港政治體制說成是三權分立下的行政主導，那就等於說中央人民政府對行政長官下達的指令還要受香港立法會和法院的制衡，顯然這不符合《基本法》關於行政長官直轄於中央人民政府、對中央人民政府負責的含義。
第二，三權分立下的三權是三個平行主體之間的制橫關係，但香港的三權不是平行主體之間的關係。行政長官不僅要對中央人民政府直接負責，而香港立法會雖不直轄於全國人大常委會，但全國人大常委會對立法會通過的法律擁有備案審查權、發回權等監督權；特區法院雖不直轄於全國人大常委會，但全國人大常委會對特區法院對《基本法》的解釋也擁有審查權，特區法院對全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關作出的國家行為沒有管轄權。因此這三者無法構成平行主體而開展互相制衡。
三權分立體制被鄧小平先生否定
曾任基本法起草委員會秘書長李後在他的《百年屈辱史的終結——香港問題始末》（中央文獻出版社出版）一書中詳細介紹了當年《基本法》起草期間關於三權分立體制怎樣被鄧小平先生所否定的過程。他說，在行政機關與立法機關的關係方面，香港委員中多數人主張三權分立，行政主導；少數人（李柱銘、司徒華）主張三權分立，立法主導。1987年4月，鄧小平在會見參加基本法起草委員會第四次全體會議的起草委員時，批評了「三權分立」的提法。他指出，香港的制度「不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜」。在鄧小平講話的第二天，專題小組負責人對香港記者作了解釋，說：「小組較早時確定的政治體制，不是真正的『三權分立』，只是指司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名詞，就借用了『三權分立』一詞。」從此以後，起草委員會及有關專題小組即不再用「三權分立」的說法。
在《基本法》起草期間，1987年7月英方向中方提交了《有關銜接的問題：行政機關和立法機關》的文件，並附：行政長官、行政機關、立法機關3份紀要。文件提出，「應由一個強的行政機關領導政府，但是行政機關和立法機關之間要有適當制衡，而兩者之間也要保持合作的關係」，「政治應鼓勵地方領袖不需要依靠政黨而產生」，「政制應讓一些能夠對行政決策工作作出重要貢獻、能幹而又不偏不倚的公務人員提供效率而穩定的行政管理」。關於行政長官的職權，紀要在列舉港督（不是作為立法局主席）在立法局擁有的權力之後說，如果行政長官要有效地履行他作為特別行政區政府首長的職責，看來有需要保留港督的大部分權力。並說，「批准或拒絕批准立法局通過的法律」和「解散立法局」兩項權力，「對於行政長官在憲法上的地位來說尤其重要」。
因為這些原因，草委們開始把主要精力放到了怎樣對原來港英時期的政治體制進行創造性地轉換。即：如何給予原來港英時期專制的政治體制注入現代民主元素，使新的特區政治體制既能符合現代民主原則、又能保持一定的歷史延續性。李曉惠先生的新著《邁向普選之路——香港政制發展進程與普選模式研究》（香港新民主出版社出版，以下簡稱李著）對此有所論述。我在此基礎上對原來的港督制度是怎樣被改造為現在的行政長官制度這一問題略作分析。
對港督制度有所繼承
行政長官制度對港督制度有所繼承方面表現為：
第一，港督和行政長官的權力都來源於中央政權的授予；香港地方對他們都沒有最後的罷免權、彈劾權。
第二，港督和行政長官都擁有自己的諮詢機構（前者是行政局，後者是行政會議），並委任諮詢機構成員；都有權依法任命法官和其他官員；都擁有政府政策制定權巨大的行政權。
第三，港督和行政長官都擁有法案、議案提出權和簽署同意權。
第四，港督和行政長官都有一定的刑事赦免和減刑權。
第五，港督和行政長官都有一定的處理對外事務的權力。
第六，中央政權對港督或行政長官批准的法律都擁有一定的否決權。
第七，港督和行政長官的法律起草權都不能違反中央政權的一些法律。港英時期制定的法律不能違反英國政府的訓令，特區制定的法律不能違反《基本法》及其附件三所列法律。
第八，中央政權都為香港保留一定的立法權力。
對港督制度有所改造
行政長官制度對港督制度有所改造方面表現為：
第一，港督是英王在港的代表，總攬行政、立法、軍事等大權，只對女王負責，而對香港任何機構毋須負責；而特區行政長官則需要「三負責」：對中央人民政府負責、對特區負責和對立法會負責。
第二，港督拒簽法案和解散立法局的權力不受任何限制，而行政長官的這一權力則受到一定的限制。
第三，港英法律對港督並無進行彈劾的規定，立法局無權對港督提出彈劾。而香港《基本法》則規定了立法會按照一定法律程序可以對行政長官提出彈劾案。
第四，港英法律對港督沒有辭職的規定，立法局也無權迫使港督辭職。而根據《基本法》規定，行政長官在一定特定情况下必須辭職。
因此，香港特區行政主導的政治體制不是來源於美式三權分立體制，而是來源於對原來港督制度的繼承和改造。
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