【明報專訊】財政預算案公布在即，財爺曾俊華已先行透露，政府庫房的盈餘於12月底為止已錄得400億元，全年計盈餘將會「再次」高於預期，並強調政府沒有刻意低估收入，藉以限制開支的增長。收入以至盈餘高於預期，主要由於財政儲備的投資收入，與賣地及印花稅皆比預期理想云云。
筆者無意深究政府有否刻意低估收入，只想指出，政府並不是第一次低估收入。過去6年，政府合計低估了3300億元收入，相當於每個財政年度低估了550億元。如此龐大的落差，不但影響政府預算的公信力，更直接左右政府開支的規劃與力度。
政府一再大幅低估收入，反映有關官員欠缺一套方法，去評估來自地產金融的投資收入、賣地收入與印花稅（我們統稱為波動收入）。也由於政府無法掌握地產金融的大筆收入，導致政府財政長期被動，官員們只懂堅持嚴格控制「經常性開支」，即使預算案出現巨額盈餘，亦只能以「一次過」的派糖措施來回應社會訴求，而未能以全新思維，去解決開支壓力持續增加，但收入波動不定的政策矛盾。
如何重整公共財政
要根本清源，就得掌握問題的核心。「新力量網絡」剛發表《香港公共財政評估報告》，全面分析香港的公共財政體系，並建議成立「財政穩定基金」，以調節各項反覆不定的波動收入，妥善運用來自地產金融的龐大收益。
香港經濟屬於高度外向型，先天的條件令我們無法駕馭經濟上的大起大落，然而，我們卻可以建立制度，管理好由此衍生的「波動收入」。財政穩定基金的運作原理，是將經濟好景時多賺的「波動收入」撥入基金，以填補經濟下滑時少收的「波動收入」。透過這個平滑化的過程，我們可以將現時難以預測、大起大落的「波動收入」，變為相對穩定的持續性收入（「財政穩定基金」的具體運作方法，可參閱附圖一）。
「財政穩定基金」成功運作的關鍵，在於如何將波動收入平滑化。圖二可看出，縱然波動收入大起大落，按年計相差數以倍計，但如以波動收入佔本地生產總值的百分比計，在過去20年，則始終都是介乎2至9%的範圍（圖中的紅線）。如我們進一步將這個百分比平均化（圖中的黑線），波動收入佔GDP的百分比實際上長期維持在5至7%的水平。
這代表什麼？首先，以上數據涵蓋過去20年的變化，當中香港經濟已經歷了兩次完整的上升與調整周期（分別是1991至1998年及2003至2008年），而波動收入佔GDP的百分比則始終在同一範圍內浮沉。可以預期，除非香港經濟未來經歷比97年更瘋狂的泡沫、或比03年更深重的調整，否則該平均化的比率仍會於長時間內保持相對穩定。而我們倡議的財政穩定基金，正是以這個平均化後的比率，作為該基金的中軸，以拉上補下、夏藏冬用的型式運作，使過去難以預測的波動收入，鎖定在基金的中軸水平，大幅降低波動收入的波動性（詳細計法請參考我們的報告）。
根據我們的推算，假設回歸後已設立「財政穩定基金」，政府整體收入的穩定性將大大提高。透過「財政穩定基金」的平滑化功能，政府總收入的波幅將大幅降低，令每年數以百億計的「非經常性收入」，可以全部轉化為「經常性收入」。
以過去5年或10年為例，「財政穩定基金」可以令政府每年平均增加多675億至389億元的「經常性結餘」。有了這一筆龐大的「經常性結餘」，政府將毋須再像現時般把錢花費在各種「一次過措施」，而能夠將資源持續用於各項社會投資、以至落實長期減稅。
有別於一眾現存於政府預算的基金（如獎券基金），財政穩定基金要針對的不是支出，而是收入。通過財政穩定基金平滑化的功能，能有效地理順政府於地產及金融業的收入，一舉將現時三分之一的收入穩定下來，為各項長遠的社會投資或減稅創造空間。
穩定政府收入開創改革空間
面對各種社會矛盾，政府需要持續投放資源，不斷改善公共服務——增建公屋及居屋、15年免費教育、增加大學資助學位、增加公立醫院人手、實施全民退休保障等等，都需要政府持續增加「經常性開支」，絕非各種「一次過措施」所能解決。但特區政府早已陷於管治危機，特首認受性不足，在立法會亦欠缺穩定支持，根本無力落實稅制改革（特區政府多次提出開徵商品及服務稅無功而還，就是最佳例子），又如何能夠開拓更多資源、持續增加各項開支？
成立「財政穩定基金」，將是重整香港公共財政的最佳出路。透過「財政穩定基金」平滑化政府收入，改變政府處理收入介定的方法，令現時被介定為波動或非經常性的收入轉化為經常性收入。當中既不涉及調整稅制、更不會增加巿民或工商界的稅務負擔。在不需動用儲備的前提下，「財政穩定基金」能夠理順政府每年的現金流，令政府能夠開創更大的財政空間，落實各項長遠改革。
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作者是新力量網絡理事、天駿資產管理投資總監
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