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【明報社評】香港回歸20周年在即，首任行政長官董建華以過來人身分談論特區管治得失，包括當年伙拍部分政黨組建執政聯盟。雖然特區政治體制號稱是行政主導，然而就連董建華也承認，回歸以來歷任特首都難「行政主導」，問題根源是特首不領導任何政黨，即使是建制派的立法會議員，也未必向政府賣帳。特區政府管治愈見舉步維艱，中央愈有可能認為需要介入，結果只會令到香港政治氣氛更為繃緊，不利特首施政，加劇惡性循環。特首要提升管治能力，必須釜底抽薪，與政黨建立起制度化的合作關係，而不是靠中聯辦出手「箍票」。
建立多黨執政聯盟
董建華堅信走對路
特區管治困難原因不一而足，惟制度缺陷肯定是其中之一。董建華曾形容，歷屆特區政府都出現「期望有所為而不能為」的情况，一大原因是法例硬性規定行政長官必須由無黨派人士擔任，意味特首不領導任何政黨，導致政府提出的政策，在立法會經常遇上巨大阻力，造成嚴重內耗。雖然立法會建制派議員約有六成，然而他們終究不是政府一員，一旦政府推出爭議政策，仍要向他們逐一游說；建制派政黨無份制訂政策，卻要為他人作嫁衣裳，投票支持政府往往「有辱無榮」，同樣相當無奈。
特首「有權無票」、政黨「有票無權」，衍生不少管治問題。政黨沒有執政機會，也無份制訂政策，自然不會用心去做政策研究，甚至只求以出位言論吸引注意，令議會議政水平無法提升。反對派固然不會輕易給政府政策開綠燈，建制派政黨對於一些牽涉自身界別利益的爭議政策，也未必願意配合，意味政府難言在議會有穩定可靠支持，行政主導虛有其名。鑑於特首由小圈子選舉產生，無法以普羅選民意志作為推動施政的強大後盾，故此必須另闢蹊徑，為管治注入更多能量。董建華任內作出兩項嘗試，一是引入高官問責制，一是2002年連任後嘗試組建「執政聯盟」，委任建制派政黨領袖加入行政會議，換取政黨支持政策。
高官問責制現已成為特區政府運作基礎，不過伙拍部分政黨領袖組建「執政聯盟」的努力，則隨着2003年基本法23條立法失敗而付諸東流。回首當年，董建華仍然相信，由特首組織執政聯盟甚或成為政黨領袖的構思是對的，關鍵在於大家是否有共同理念。平情而論，過去20年香港已先後試過商人治港、公務員治港、專業人士治港，可是全都陷入管治困難窘境。特首管治能量不足，問責團隊部分成員理念南轅北轍，行政主導成效不彰，結果是中央對香港的介入愈來愈多，中聯辦被指在立法會「箍票」代勞，惹來民情反彈，反而損害特首管治權威。再不尋求管治模式突破，特區施政有可能愈益艱難。
政黨政治現實難避
中央應當放下戒心
回歸以來，中央一直強調香港奉行「以行政長官為核心的行政主導」，強調行政長官不僅要向特區負責，也要向中央負責，對政黨政治頗見排拒，箇中原因除了是內地奉行一黨專政，亦因為北京擔心特首受政黨左右，難以駕馭。然而本港政黨政治發展已是難以逆轉，中國人民大學法學院副院長胡錦光在一篇學術論文中就認為，「行政主導與政黨政治並非有你無我的關係」，例如俄羅斯亦奉行「無執政黨政治」，但是總統和總理也得依賴「政權黨」（regime party）支持，才能有效行使權力，「統一俄羅斯黨」實際就是總統普京的政黨；反觀香港特首「在立法會卻沒有屬於自己的政黨，就是建制派政黨也要與政府保持距離，在民生經濟議題上有時也得扮演反對的角色，以博取選民認同」。
胡錦光認為，可以考慮增加特區政府的「政黨性」，由特首組建「多黨執政聯盟」，為政黨政治發展提供空間；鑑於「執政聯盟」模式必然擴大政黨對政府的影響力，當局可考慮同時提高特首在政制地位的超然性，例如參考俄羅斯和法國既有總統亦有總理的政治制度，設立相當於內閣總理的副行政長官，處理具體施政實務，向行政長官負責，同時定期向立法會交代。如此大膽的主張是否可行，雖然令人懷疑，然而既然內地學者也夠膽提出突破構思，下屆特區政府也應當敢於嘗試創新，認真思考如何提升管治能力，包括跟各大政黨建立起制度化的合作關係。為了改善特區政府管治，中央亦應放下對政黨政治的強烈戒心。
歡迎回應 editorial@mingpao.com
建立多黨執政聯盟
董建華堅信走對路
特區管治困難原因不一而足，惟制度缺陷肯定是其中之一。董建華曾形容，歷屆特區政府都出現「期望有所為而不能為」的情况，一大原因是法例硬性規定行政長官必須由無黨派人士擔任，意味特首不領導任何政黨，導致政府提出的政策，在立法會經常遇上巨大阻力，造成嚴重內耗。雖然立法會建制派議員約有六成，然而他們終究不是政府一員，一旦政府推出爭議政策，仍要向他們逐一游說；建制派政黨無份制訂政策，卻要為他人作嫁衣裳，投票支持政府往往「有辱無榮」，同樣相當無奈。
特首「有權無票」、政黨「有票無權」，衍生不少管治問題。政黨沒有執政機會，也無份制訂政策，自然不會用心去做政策研究，甚至只求以出位言論吸引注意，令議會議政水平無法提升。反對派固然不會輕易給政府政策開綠燈，建制派政黨對於一些牽涉自身界別利益的爭議政策，也未必願意配合，意味政府難言在議會有穩定可靠支持，行政主導虛有其名。鑑於特首由小圈子選舉產生，無法以普羅選民意志作為推動施政的強大後盾，故此必須另闢蹊徑，為管治注入更多能量。董建華任內作出兩項嘗試，一是引入高官問責制，一是2002年連任後嘗試組建「執政聯盟」，委任建制派政黨領袖加入行政會議，換取政黨支持政策。
高官問責制現已成為特區政府運作基礎，不過伙拍部分政黨領袖組建「執政聯盟」的努力，則隨着2003年基本法23條立法失敗而付諸東流。回首當年，董建華仍然相信，由特首組織執政聯盟甚或成為政黨領袖的構思是對的，關鍵在於大家是否有共同理念。平情而論，過去20年香港已先後試過商人治港、公務員治港、專業人士治港，可是全都陷入管治困難窘境。特首管治能量不足，問責團隊部分成員理念南轅北轍，行政主導成效不彰，結果是中央對香港的介入愈來愈多，中聯辦被指在立法會「箍票」代勞，惹來民情反彈，反而損害特首管治權威。再不尋求管治模式突破，特區施政有可能愈益艱難。
政黨政治現實難避
中央應當放下戒心
回歸以來，中央一直強調香港奉行「以行政長官為核心的行政主導」，強調行政長官不僅要向特區負責，也要向中央負責，對政黨政治頗見排拒，箇中原因除了是內地奉行一黨專政，亦因為北京擔心特首受政黨左右，難以駕馭。然而本港政黨政治發展已是難以逆轉，中國人民大學法學院副院長胡錦光在一篇學術論文中就認為，「行政主導與政黨政治並非有你無我的關係」，例如俄羅斯亦奉行「無執政黨政治」，但是總統和總理也得依賴「政權黨」（regime party）支持，才能有效行使權力，「統一俄羅斯黨」實際就是總統普京的政黨；反觀香港特首「在立法會卻沒有屬於自己的政黨，就是建制派政黨也要與政府保持距離，在民生經濟議題上有時也得扮演反對的角色，以博取選民認同」。
胡錦光認為，可以考慮增加特區政府的「政黨性」，由特首組建「多黨執政聯盟」，為政黨政治發展提供空間；鑑於「執政聯盟」模式必然擴大政黨對政府的影響力，當局可考慮同時提高特首在政制地位的超然性，例如參考俄羅斯和法國既有總統亦有總理的政治制度，設立相當於內閣總理的副行政長官，處理具體施政實務，向行政長官負責，同時定期向立法會交代。如此大膽的主張是否可行，雖然令人懷疑，然而既然內地學者也夠膽提出突破構思，下屆特區政府也應當敢於嘗試創新，認真思考如何提升管治能力，包括跟各大政黨建立起制度化的合作關係。為了改善特區政府管治，中央亦應放下對政黨政治的強烈戒心。
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