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【明報文章】在林鄭月娥、曾俊華、葉劉淑儀、胡國興4名特首參選人之中，胡國興的選情看淡，但他卻是最願意提出新招、時有變招的一個。早前他提出要為香港《基本法》第22條立法，就是一個例子。
正確實施基本法 一國兩制成敗關鍵
香港基本法的實施確有很多問題，而該法的正確實施卻是一國兩制成敗的關鍵問題，提出要立法正確落實香港基本法，本身並沒有錯。如能準確抓住有關議題，的確可以引人注目，在工商界、在專業界、在基層界、在政界，都會有人關注；在政府、在民間，都會有人討論；在香港、在北京都會有人過問。但關鍵在於找到實施或執行確有問題的條文，提出正確的方法，說明落實的重要意義，這樣不但對選情、對一國兩制和香港基本法的實踐都會有推進的作用。
然而，如提出香港基本法的條文不到位，對一國兩制和香港基本法的實踐沒有幫助，可能對選情也未必有幫助。例如，在香港基本法第23條的立法問題上，每一名參選人都會表示支持，因為這是憲制責任，是特首的職責之一，不能迴避。反對該立法的參選人，實際上就是違背了《行政長官選舉條例》的提名確認書上擁護香港基本法、效忠中華人民共和國香港特區的聲明。而據全國人大常委會關於香港基本法第104條的解釋，特首效忠的對象是包含中華人民共和國及其香港特區的。如不願意聲明確認，應當被取消資格。
但如每一名參選人都提出要完成第23條的立法，但卻沒有提出完成立法、解決爭議、得到市民認同的方法，意義是不大的。提出要完成第23條立法，而沒有方法，可能只滿足了「愛國愛港」的要求，但未能滿足「管治能力」等其他方面的要求，也是無濟於事的。
基本法22條立法 要看達到什麼目的
如選擇的香港基本法條文不對路，不但對選情沒有幫助，可能反而有負面作用了。例如香港基本法第22條的立法，就要看要達到什麼目的：如立法的目的是為了限制中央的職權，確保所謂港人治港不受干預，可能就成問題；但如提出終審庭在實施第22條第4款時出了問題，需要解決，就有價值。1999年1月29日終審庭在「港人內地所生子女居港權案」（俗稱「吳嘉玲案」）中認為第22條是涉及中央和香港特區關係的條文，但由於與第24條自治範圍內的條文相聯繫，而終審庭不必借助第22條來判定港人內地所生子女是否有居港權，故決定不提請全國人大常委會解釋。不提請的結果出了大問題，當時的特首不得不報告國務院，請國務院轉請全國人大常委會解釋，避免內地人士大批湧入香港的問題。如參選人認為，香港基本法的「分類權」問題還沒有解決，要通過本地立法的方式解決，是可以考慮的。
但如立法的目的是相反，則可能被認為是對香港基本法理解不足，犯了低級錯誤。試舉例如下：
一是不認識中央國家機構的範疇。香港基本法第22條第1款所說的「中央」是中央國家機構的簡稱。根據中國憲法的規定，中國的中央國家機構有全國人大、國家主席、國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院。在法理上，單一國中央國家機構及其各部門都可以對地方行政區域行使在其職權範圍內的權力。在一國兩制下，某些中央國家機構受法律限制，不再對香港特區行使權力。由於香港特區享有獨立的審判權和終審權，最高法院、最高檢察院不對香港特區行使權力。所以目前第22條指的「中央」是指全國人大、國家主席、國務院、中央軍委。
基本法沒說中央不得干預特區事務
二是不理解中央各部門的職能。憲法規定全國人大設不同的委員會，國務院設部、委。在法理上，都可以稱為「中央各部門」。單一國中央各部門一般也都可以對地方行政區域政府各相應部門行使職權範圍內的權力。受香港基本法限制，中央各部門不得以自己的名義對香港行使權力。香港基本法第22條第1款規定「中央人民政府所屬各部門……均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。對香港基本法已明文交由當地政府有關部門管理的自治範圍內的事務，中央政府所屬各部門不具備中央政府的權能，不得干預，但中央政府各部門可以接受中央政府委託對特區自治範圍內的事務進行指導和監督。
三是不知道「中央」和「中央各部門」的區別。中央政府所屬各部門不得干預香港特區根據基本法自行管理的事務，不等於中央政府本身，也不等於中聯辦；中聯辦是代表機構，不等於「各部門」。香港基本法並沒有說中央不得干預特區自治範圍內的事務，將「中央」和「中央各部門」混淆起來是不正確的。香港基本法第12條明確香港特區「直轄於中央人民政府」，第45條第1款規定行政長官由中央人民政府任命，第48條第5項又規定主要官員由中央人民政府任命，中央政府完全可向被任命者過問香港總體及其各部門的事務包括自治範圍內的事務。
四是不明白中央對特區事務的「分類權」。香港事務分為中央管理的事務、中央和香港特區關係的事務、香港特區自治範圍內的事務3類。上述事務有交叉，不可能截然分開，中央和地方參與程度就有差別：（1）在中央管理的事務方面，要確保中央國家機構及其各部門對該類事務的直接管理權、處置權，還要體現香港特區的參與權、建議權；（2）在涉及中央和香港特區關係的事務方面，要確保中央國家機構及其各部門對該類事務的主導權、決策權，還要體現香港特區的協調權、實施權；（3）在香港自治範圍的事務方面，要確保香港的決定權、處理權，還要體現中央國家機構乃至其有關部門對該類事務的監督權、監護權。
提出對香港基本法第22條立法，如果背離上述幾點，就有牴觸香港基本法之虞，也就沒有意義，對選情就有負面作用。
作者是北京大學法學博士、深圳大學港澳基本法研究中心教授
正確實施基本法 一國兩制成敗關鍵
香港基本法的實施確有很多問題，而該法的正確實施卻是一國兩制成敗的關鍵問題，提出要立法正確落實香港基本法，本身並沒有錯。如能準確抓住有關議題，的確可以引人注目，在工商界、在專業界、在基層界、在政界，都會有人關注；在政府、在民間，都會有人討論；在香港、在北京都會有人過問。但關鍵在於找到實施或執行確有問題的條文，提出正確的方法，說明落實的重要意義，這樣不但對選情、對一國兩制和香港基本法的實踐都會有推進的作用。
然而，如提出香港基本法的條文不到位，對一國兩制和香港基本法的實踐沒有幫助，可能對選情也未必有幫助。例如，在香港基本法第23條的立法問題上，每一名參選人都會表示支持，因為這是憲制責任，是特首的職責之一，不能迴避。反對該立法的參選人，實際上就是違背了《行政長官選舉條例》的提名確認書上擁護香港基本法、效忠中華人民共和國香港特區的聲明。而據全國人大常委會關於香港基本法第104條的解釋，特首效忠的對象是包含中華人民共和國及其香港特區的。如不願意聲明確認，應當被取消資格。
但如每一名參選人都提出要完成第23條的立法，但卻沒有提出完成立法、解決爭議、得到市民認同的方法，意義是不大的。提出要完成第23條立法，而沒有方法，可能只滿足了「愛國愛港」的要求，但未能滿足「管治能力」等其他方面的要求，也是無濟於事的。
基本法22條立法 要看達到什麼目的
如選擇的香港基本法條文不對路，不但對選情沒有幫助，可能反而有負面作用了。例如香港基本法第22條的立法，就要看要達到什麼目的：如立法的目的是為了限制中央的職權，確保所謂港人治港不受干預，可能就成問題；但如提出終審庭在實施第22條第4款時出了問題，需要解決，就有價值。1999年1月29日終審庭在「港人內地所生子女居港權案」（俗稱「吳嘉玲案」）中認為第22條是涉及中央和香港特區關係的條文，但由於與第24條自治範圍內的條文相聯繫，而終審庭不必借助第22條來判定港人內地所生子女是否有居港權，故決定不提請全國人大常委會解釋。不提請的結果出了大問題，當時的特首不得不報告國務院，請國務院轉請全國人大常委會解釋，避免內地人士大批湧入香港的問題。如參選人認為，香港基本法的「分類權」問題還沒有解決，要通過本地立法的方式解決，是可以考慮的。
但如立法的目的是相反，則可能被認為是對香港基本法理解不足，犯了低級錯誤。試舉例如下：
一是不認識中央國家機構的範疇。香港基本法第22條第1款所說的「中央」是中央國家機構的簡稱。根據中國憲法的規定，中國的中央國家機構有全國人大、國家主席、國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院。在法理上，單一國中央國家機構及其各部門都可以對地方行政區域行使在其職權範圍內的權力。在一國兩制下，某些中央國家機構受法律限制，不再對香港特區行使權力。由於香港特區享有獨立的審判權和終審權，最高法院、最高檢察院不對香港特區行使權力。所以目前第22條指的「中央」是指全國人大、國家主席、國務院、中央軍委。
基本法沒說中央不得干預特區事務
二是不理解中央各部門的職能。憲法規定全國人大設不同的委員會，國務院設部、委。在法理上，都可以稱為「中央各部門」。單一國中央各部門一般也都可以對地方行政區域政府各相應部門行使職權範圍內的權力。受香港基本法限制，中央各部門不得以自己的名義對香港行使權力。香港基本法第22條第1款規定「中央人民政府所屬各部門……均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。對香港基本法已明文交由當地政府有關部門管理的自治範圍內的事務，中央政府所屬各部門不具備中央政府的權能，不得干預，但中央政府各部門可以接受中央政府委託對特區自治範圍內的事務進行指導和監督。
三是不知道「中央」和「中央各部門」的區別。中央政府所屬各部門不得干預香港特區根據基本法自行管理的事務，不等於中央政府本身，也不等於中聯辦；中聯辦是代表機構，不等於「各部門」。香港基本法並沒有說中央不得干預特區自治範圍內的事務，將「中央」和「中央各部門」混淆起來是不正確的。香港基本法第12條明確香港特區「直轄於中央人民政府」，第45條第1款規定行政長官由中央人民政府任命，第48條第5項又規定主要官員由中央人民政府任命，中央政府完全可向被任命者過問香港總體及其各部門的事務包括自治範圍內的事務。
四是不明白中央對特區事務的「分類權」。香港事務分為中央管理的事務、中央和香港特區關係的事務、香港特區自治範圍內的事務3類。上述事務有交叉，不可能截然分開，中央和地方參與程度就有差別：（1）在中央管理的事務方面，要確保中央國家機構及其各部門對該類事務的直接管理權、處置權，還要體現香港特區的參與權、建議權；（2）在涉及中央和香港特區關係的事務方面，要確保中央國家機構及其各部門對該類事務的主導權、決策權，還要體現香港特區的協調權、實施權；（3）在香港自治範圍的事務方面，要確保香港的決定權、處理權，還要體現中央國家機構乃至其有關部門對該類事務的監督權、監護權。
提出對香港基本法第22條立法，如果背離上述幾點，就有牴觸香港基本法之虞，也就沒有意義，對選情就有負面作用。
作者是北京大學法學博士、深圳大學港澳基本法研究中心教授
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