【明報文章】在梁振英宣布不競逐連任後，重啟政改的呼聲與希望又重新湧現。但我們有否想過，即使換特首已成事實，重啟政改的希望重燃，但又是否真能解決香港政制中的各種結構性問題？筆者在看過內地學者包剛升的《民主崩潰的政治學》一書後，了解到換特首固然是治標不治本，但實行所謂「雙普選」亦未必如人們所料，能把死結解開——我們有必要把目光從「雙普選」中抽出來，從更整體更宏觀的角度去審視香港政制問題，否則可能將面臨書中所描繪的「民主崩潰」的狀况。
筆者在看《民主崩潰的政治學》的時候，的確是愈看愈覺觸目驚心，因為作者包氏的研究結論指出：高度的選民政治分裂和離心型民主政體的制度安排——兩者的結合傾向於導致民主政體的崩潰。在香港，高度的選民政治分裂已是個不爭的事實，而所謂的離心型民主政體的特徵，亦與香港目前的制度安排和組合十分相似，甚至可以說香港的現行政體，簡直與作者列出的離心型民主政體的理想類型無異（圖1）！其特徵可歸納為：（1）在中央與地方關係上的高度分權的地區主義安排，會導致國家性問題上的離心激勵，鼓勵族群與地區認同、弱化國家認同，強化族群與地區權力、弱化中央權力；（2）選舉制度上的比例代表制，會導致「社會——政府」關係上的離心激勵，通常會鼓勵極化多黨制，削弱政黨體制，結果是議會更不穩定；（3）政府形式上的總統制及半總統制，會導致政府內部關係上的離心激勵，鼓勵行政與立法對抗，弱化行政部門的能力，容易導致行政與立法之間的政治僵局。
香港堪為離心型民主政體理想類型
因此無論在中央與地方關係、選舉制度或行政與立法關係上，香港的現行政體皆呈現離心型民主政體的特徵，且不說這三方面的制度安排均是難以輕易改變的。在離心型民主政體下，政治家和政黨往往難以達成有利於民主維繫的最低程度的政治合作，政府能力就比較弱。這樣，民主國家往往失去控制政治衝突的能力，政治衝突持續上升會釀成嚴重的政治危機，民主政體就傾向於崩潰。
當然，離心型民主政體與高度的選民政治分裂兩者是息息相關的，而離心型民主政體之所以被稱為「離心」，很大原因是其制度提供的是「離心激勵」，而非「向心激勵」。有學者認為，當選舉制度提供更多向心激勵時，政黨和候選人會努力發掘靠近中間立場的多數選民（共識型選民）的政治偏好，並設法滿足這種中立立場的政治偏好（圖2左）；相反，當選舉制度提供更多離心激勵時，政黨和政治精英會努力發掘位於不同特殊立場上的不同選民群體（分裂型選民）的特殊政治偏好，並設法滿足這種特殊立場的政治偏好（圖2右）。由此可以推論，向心激勵鼓勵中間的大型政黨強化中間立場，結果是更強的大型政黨，也意味着更強的政府能力；離心激勵強化小型政黨並鼓勵他們採取極化立場——反體制政黨的存在、嚴重的意識形態衝突、不負責任的反對黨就是極化政黨的典型反映——這樣就更有可能引發政治衝突，政治共識和妥協亦較難形成，也意味着更弱的政府能力，因而亦最不利於民主的穩定與發展。目前香港社會撕裂、政治兩極化的現象，很大程度是現行政體所提供的離心激勵的直接結果。
因此，按照包氏的說法，香港一系列的政治現象與危機，就是政治結構通過政治過程起作用，而最終出現的政治結果。而人們一直所講的政制改革，實際上只是針對行政長官及立法會產生辦法（即「雙普選」）的局部改革，而非關乎政體或政治制度設計的改革；這能否扭轉目前日益撕裂及「離心」的局面，實在存在相當疑問。更重要的是，「雙普選」雖能為選舉制度帶來更大的公平與合理性，但亦很可能會導致政治家之間、政黨之間和政治綱領之間更激烈的衝突，進一步增加選民政治分裂程度。從這角度來看，「雙普選」將為香港所帶來的不一定是向心激勵，而更可能是離心激勵。這一點在我們審視政改問題的時候，必須有充分認識。
政體改革比雙普選更重要
這裏筆者不是說不應重啟政改，而是須認清除了爭取「雙普選」之外，其他結構性的政體或政制改革的重要性，亦有過之而無不及。因此在爭取「雙普選」的同時，亦需開展體制上的民主轉型，逐步改善選舉制度與行政立法關係，令兩方面都能夠提供向心激勵，藉此鼓勵兩黨制或溫和多黨制，令議會更為穩定，以及鼓勵行政與立法合作，藉以強化政府能力。否則就算日後實現「雙普選」能帶來一時的亢奮，但離心型民主政體的結構性問題亦會令香港步向慢性死亡。
面對高度的選民政治分裂與離心型民主政體兩者的結合，包氏所提議的解決辦法為降低社會分裂和社會分裂政治化程度，以及相應的選舉及政制改革。他認為如果社會分裂類型屬於能夠彌合的話，就可採用融合策略；如果社會分裂類型屬於不能彌合的，則採取包容策略——但無奈中央及特區政府一直也沒有採行這兩種策略，反而以更政治化更強硬的手法來應對，可謂火上加油。另一方面，降低社會分裂和政治化程度亦可透過降低選民的不平等程度來紓緩，而不平等程度可分為經濟不平等及不同選民集團之間的不平等，這兩種不平等在香港均有相當的改善空間，當然後者亦能透過「雙普選」來解決。
須覓新解鈴人重建中間共識政治
正因為如此，未來5年香港需要一個有民望、能降低社會撕裂和政治化程度從而能促成選舉及政制改革的行政長官。同時亦需要中央積極配合，不應在現行體制的離心激勵之上再加強該傾向，並須轉而採取融合與包容策略，令中間政治及共識政治（圖2左）得以在香港重新建立及植根。在上述問題得以紓緩並達到一定基礎之前，其他改革例如資本主義及福利改革均難以展開，因此政制改革可謂重中之重。
袁彌昌
中文大學全球政經碩士課程講師
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港聞
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