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【明報文章】近日英國國家檔案館（National Archives）解封多批封存30年的香港密檔，記者遠赴英倫，將1980年代有關香港前途、中英談判的密件首次呈現大眾眼前，豐富了香港「二次前途」問題的討論。雖然有為數不少於1984至1986年間的內部文件仍然因政治敏感繼續封鎖，但是英國具備的一套完整檔案法，反照出在香港爭議多年的歷史檔案保存還是無法可依的無奈真相。作為民間政策研究者、民間團體甚或下一代，了解我城的歷史發展還是困難重重。
故意忽視檔案管理
前檔案處長朱福強多年來控訴政府忽視檔案管理的重要性，意圖將香港變成失憶城市。政府忽視檔案管理可以從編制中略知一二：根據2015年數字，有歷史學科或專業檔案管理背景的檔案主任職系（archivist grade）公務員竟然只有16人（註1），檔案處近年更被安插大量擅長「專業問題、行政解決」的行政主任（EO），增加了因政治理由被「滅檔」的潛在風險，也令有志從事歷史保存的歷史專業畢業生有志難伸。
有趣的是，檔案處長官位奇低，只屬首長級公務員D1級，向政務司轄下的行政署負責，屬所有政府部門中最無實權的一個。檔案處發出的行政指令有否得到全面實行、公開的檔案有否經過篩選，無人知曉。而這個黑洞在現今檔案處殘缺不全的檔案中，似乎獲得到一些印證。
無法替代的檔案法及資訊自由法
現時香港並沒有檔案法規管政府部門開立（create）、歸檔（filing）、存取（retrieve）、移交（transfer）、銷毁（destroy）、保存（archive）檔案的行為，更沒有立法保障市民的查閱權（access rights）。僅有的規管，只有檔案處所發出的關於檔案管理的行政指令、1995年《公開資料守則》（《守則》）及訂立的《1996年政府資料檔案（取閱）則例》（《則例》）。這3類規管的效力不能與外國的檔案法（Archives Act）和資訊自由法（Freedom of Information Act）相提並論。首先行政指令沒有法律效力規管政府部門行為，亦沒有獨立部門監察執行情况；政府亦可以任意詮釋《守則》，拒絕市民索取政府資料的要求；《則例》指令檔案處須解封30年或以上的歷史檔案供公眾查閱，但部門仍可予以拒絕（註2）。2014年申訴專員公署亦指摘當局在檔案管理方面缺乏有效措施、人手、獨立監察和透明度（註3）。可惜在香港不民主的政制下，政府亦沒有動機改善，遑論全面訂立檔案法。
缺乏這兩條法例和獨立監察下，政府部門沒有動機按規例為敏感議題開立檔案，檔案處亦無力要求政府部門移交所有敏感檔案。記者、民間團體、學者在政府檔案處找尋文獻時遇到的困難彷彿證明了這一點：稍為重要或歷史事件的文件，如六七暴動、新界租約期滿、香港前途問題等，不是空手而回，就是資料有限，難以在本地進行有意義的研究。即使公開了，亦多數顯然是經過篩選：要麼政治性較低，要麼就是已經存在於公眾領域的資訊，例如郵政署發行郵票的檔案、教育局學校行政的檔案等，竟也放在檔案處的年報炫耀（註4）。另外檔案處亦偏向主題式地公布密檔，若要系統性地尋找30年前解封的文件則多數一無所獲。
民間以至議會長期推動立法也不得要領，是為什麼呢？政府多番解釋「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」（註5），卻竟然未提出其他完善檔案管理的辦法，只先用行政手段「加強」部門檔案管理，然後要求市民單憑一個「信」字，敷衍搪塞，迴避獨立監察。簡單舉例，沒有法例管束下，你會相信今天的政府會將9．28鎮壓雨傘運動的檔案完整歸檔，30年後重見天日嗎？
歷史檔案惠澤普羅大眾
香港落後封閉的檔案管理，在外國是無法想像的。在檔案法下，外國政府有法定責任管理政府檔案，資訊自由法則保障國民有查閱權，英國甚至委任獨立大法官監察整個過程（註6）；蘇格蘭政府在2011年修改檔案法，加強民眾的個人資料保存，讓庇護院的兒童多年後能夠追尋自己的出生紀錄及身世（註7）。由此可知妥善的檔案管理以及資訊透明，不單有助國民了解歷史、使官員問責，更惠澤普羅民眾，但這些資訊開放正是不民主政府最害怕的。近年外國甚至將歷史檔案電子化，務求做到全民共享，與香港政府對歷史封鎖和篩選的做法顯得相形見絀。
香港的「滅檔危機」已經出現多時，大家可能認為與日常生活無關而不太在意，但當香港過了30年才發現過往文件殘缺不全時，到時香港的歷史就已一無所有、花果飄零。
註1：政府檔案處2015年報
註2：《1996 年政府資料檔案（取閱）則例》
註3：申訴專員公署《主動調查報告：香港的公共檔案管理》（2014年3月）
註4：同註1
註5：立法會：政務司長就「訂立檔案法」議案總結發言（2011年11月16日）
註6：〈我國與美英等八國檔案法比較〉（台灣；www.lib.nccu.edu.tw/blis/fulltext/47/47_5.PDF）
註7：蘇格蘭國家檔案館（www.nrscotland.gov.uk/record-keeping/records-management）
作者是本土研究社成員
故意忽視檔案管理
前檔案處長朱福強多年來控訴政府忽視檔案管理的重要性，意圖將香港變成失憶城市。政府忽視檔案管理可以從編制中略知一二：根據2015年數字，有歷史學科或專業檔案管理背景的檔案主任職系（archivist grade）公務員竟然只有16人（註1），檔案處近年更被安插大量擅長「專業問題、行政解決」的行政主任（EO），增加了因政治理由被「滅檔」的潛在風險，也令有志從事歷史保存的歷史專業畢業生有志難伸。
有趣的是，檔案處長官位奇低，只屬首長級公務員D1級，向政務司轄下的行政署負責，屬所有政府部門中最無實權的一個。檔案處發出的行政指令有否得到全面實行、公開的檔案有否經過篩選，無人知曉。而這個黑洞在現今檔案處殘缺不全的檔案中，似乎獲得到一些印證。
無法替代的檔案法及資訊自由法
現時香港並沒有檔案法規管政府部門開立（create）、歸檔（filing）、存取（retrieve）、移交（transfer）、銷毁（destroy）、保存（archive）檔案的行為，更沒有立法保障市民的查閱權（access rights）。僅有的規管，只有檔案處所發出的關於檔案管理的行政指令、1995年《公開資料守則》（《守則》）及訂立的《1996年政府資料檔案（取閱）則例》（《則例》）。這3類規管的效力不能與外國的檔案法（Archives Act）和資訊自由法（Freedom of Information Act）相提並論。首先行政指令沒有法律效力規管政府部門行為，亦沒有獨立部門監察執行情况；政府亦可以任意詮釋《守則》，拒絕市民索取政府資料的要求；《則例》指令檔案處須解封30年或以上的歷史檔案供公眾查閱，但部門仍可予以拒絕（註2）。2014年申訴專員公署亦指摘當局在檔案管理方面缺乏有效措施、人手、獨立監察和透明度（註3）。可惜在香港不民主的政制下，政府亦沒有動機改善，遑論全面訂立檔案法。
缺乏這兩條法例和獨立監察下，政府部門沒有動機按規例為敏感議題開立檔案，檔案處亦無力要求政府部門移交所有敏感檔案。記者、民間團體、學者在政府檔案處找尋文獻時遇到的困難彷彿證明了這一點：稍為重要或歷史事件的文件，如六七暴動、新界租約期滿、香港前途問題等，不是空手而回，就是資料有限，難以在本地進行有意義的研究。即使公開了，亦多數顯然是經過篩選：要麼政治性較低，要麼就是已經存在於公眾領域的資訊，例如郵政署發行郵票的檔案、教育局學校行政的檔案等，竟也放在檔案處的年報炫耀（註4）。另外檔案處亦偏向主題式地公布密檔，若要系統性地尋找30年前解封的文件則多數一無所獲。
民間以至議會長期推動立法也不得要領，是為什麼呢？政府多番解釋「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」（註5），卻竟然未提出其他完善檔案管理的辦法，只先用行政手段「加強」部門檔案管理，然後要求市民單憑一個「信」字，敷衍搪塞，迴避獨立監察。簡單舉例，沒有法例管束下，你會相信今天的政府會將9．28鎮壓雨傘運動的檔案完整歸檔，30年後重見天日嗎？
歷史檔案惠澤普羅大眾
香港落後封閉的檔案管理，在外國是無法想像的。在檔案法下，外國政府有法定責任管理政府檔案，資訊自由法則保障國民有查閱權，英國甚至委任獨立大法官監察整個過程（註6）；蘇格蘭政府在2011年修改檔案法，加強民眾的個人資料保存，讓庇護院的兒童多年後能夠追尋自己的出生紀錄及身世（註7）。由此可知妥善的檔案管理以及資訊透明，不單有助國民了解歷史、使官員問責，更惠澤普羅民眾，但這些資訊開放正是不民主政府最害怕的。近年外國甚至將歷史檔案電子化，務求做到全民共享，與香港政府對歷史封鎖和篩選的做法顯得相形見絀。
香港的「滅檔危機」已經出現多時，大家可能認為與日常生活無關而不太在意，但當香港過了30年才發現過往文件殘缺不全時，到時香港的歷史就已一無所有、花果飄零。
註1：政府檔案處2015年報
註2：《1996 年政府資料檔案（取閱）則例》
註3：申訴專員公署《主動調查報告：香港的公共檔案管理》（2014年3月）
註4：同註1
註5：立法會：政務司長就「訂立檔案法」議案總結發言（2011年11月16日）
註6：〈我國與美英等八國檔案法比較〉（台灣；www.lib.nccu.edu.tw/blis/fulltext/47/47_5.PDF）
註7：蘇格蘭國家檔案館（www.nrscotland.gov.uk/record-keeping/records-management）
作者是本土研究社成員
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