同鈺瑩 / 趙永佳：港人「拒生」的幼兒服務成因

【明報文章】近年來，香港社會最受關注的一個現象是小學學齡兒童在減少。根據《明報》2012年的報道，2012年到2017年間，中一學生人數要減少超過1萬，社會上於是開始了很多關於是否「殺校」的爭議。而另一方面，2014年鋪天蓋地報道香港幼兒園難報名，特別是稍有名氣的幼兒園，父母常常需要通宵排隊報名。這兩件事，看起來似乎矛盾，因為前者講學生減少，後者似乎在講幼兒過多的問題。其實，如果對香港的人口變化與社會政策做更進一步的了解，就會發現這兩者不僅不矛盾，還是息息相關的。一種觀點是，缺乏優質而可負擔的院舍式幼兒照料服務，也是導致香港人「拒生」的一個重要因素；而生育率的下降，則反過來會引起未來學齡青少年的減少。


小孩照料是阻礙女性就業重要因素

過去幾十年，隨着香港經濟的起飛，香港的總和生育率（平均每名育齡女性的活產嬰兒數量）從上世紀70年代後穩步下降，從1971年的3.46一直跌落到2003年的0.9。這意味着平均每對夫妻只生育一個孩子，從代際更替的角度難以代替夫妻兩人的人數，因此人口學上稱之為低於更替水平（replacement level）。儘管2003年的超低生育率有金融危機和SARS的負面影響，後來的年份開始有所回升，但直至2014年，總和生育率也只恢復到1.234。


另一方面，在香港，根據2014年的官方數據，15歲或以上女性的勞動參與率是50.7%，但考慮到人口老齡化和年輕人學業延長的因素，探討25到60歲女性的就業率更有意義。根據我們的研究結果，在25到60歲，家中有12歲以下小孩的女性，於2011年的平均勞動參與率雖然在過去20多年有所提高，達到55.9%，但還是遠遠低於家中無12歲以下小孩的69%。對於社會經濟地位較低的家庭，這種現象尤為明顯。例如，如果家中有至少一個12歲以下小孩，小學或者小學以下教育水平的女性，在這個黃金就業年齡段的勞動參與率只有30.7%；隨着受教育水平的提高，這些女性的就業率也會逐漸提高。中產家庭在有年幼小孩的情况下，一般通過僱用外傭來解決就業與照料的矛盾，因此如持大學學歷婦女及家中有12歲以下小孩，就業率仍可達76%（雖然仍遠低於沒有年幼小孩的同類女性的88.5%）。由此可見小孩照料是阻礙女性就業的一個重要因素，而對就業和個人前途的追求會降低人們的生育意願和行動。


為了鼓勵人們生育，一個很重要的政策入口就是減輕人們養育子女的經濟負擔，並平衡就業與生育的關係。對此，各個發達國家都出台了很多政策。但根據《經濟學人》的報道，儘管很多發達國家都有鼓勵生育的政策，並不是所有政策都同樣有效。按照經濟合作與發展組織（OECD）社會政策專家Olivier Thévenon的說法，錢花在什麼方面比花多少更重要，更長的產假和父親的陪產假雖然都不錯，但似乎並不鼓勵生育。而現金和禮物的獎勵雖然會鼓勵夫婦更早的生孩子，但並不會讓他們想要更多的孩子。根據他對經合組織國家的研究，最有效的促進女性生育率的政策是對幼兒服務提供資助。高質素、能負擔得起的幼兒服務，使婦女能夠更容易兼顧工作和母親的雙重責任，而這些幼兒服務似乎正是法國和瑞典在歐洲國家中具有較高生育率的主要原因。


在香港，進幼稚園前（兩歲左右）的嬰幼兒，主要依賴家庭照料，很多女性不得不依賴於外傭，自己不工作在家照料幼兒，或依賴長者。而與此相比，美國的嬰幼兒照料可以於6周大時候開始，市場上有大量多種類型的幼兒照料可供選擇。對於低收入家庭，政府或機構則有各種不同程度的補貼。


港缺照料功能較強的幼兒機構

香港民間智庫智經研究中心在其發表的《支援家長育兒及就業：全方位發展幼兒服務》研究報告中，對各國及地區的幼兒服務政策進行了全面的檢視。報告發現，瑞典政府承擔了國民幼兒服務的大部分成本。在2015年，3至6歲的幼童每星期可免費使用最多15小時的學前照顧服務。服務的收費按家長收入水平釐定。家庭中子女數目愈多，收費愈便宜。平均而言，家長所付費用僅僅為實際成本的11%。澳洲政府同樣為家長提供兒童照顧福利津貼（每名幼兒可獲津貼使用每星期最多24小時的服務；家長如有需要，可視乎情况獲得更多津貼，津貼額每年按消費物價指數調整）和幼兒服務費用回扣。


在亞洲區，新加坡政府為安排兩個月至7歲子女在幼兒中心託管的家長提供津貼，低收入家庭更可獲額外津貼。在台灣，為協助家長兼顧就業和家庭，政府提供託育費用補助，家長不論使用託兒中心或社區保母的服務，均可申請。因照顧兩歲以下幼兒而未能就業的家長，可申領父母未就業家庭育兒津貼，津貼金額根據家庭收入水平而定，由2500至5000台幣（約590至1180港元）不等。


與此相比，香港的幼兒照料機構基本上是早期教育性質的，而照料功能較强的幼兒照料機構非常欠缺。比如，現存的幼稚園大多是半日制的，學生在學校一般只能呆3個小時；即使是全日制而非長全日的話，也不能兼顧父母的工作時間，根本上不能解決照料孩子和父母工作時間的衝突問題。儘管政府對非牟利幼兒園提供學券，但是配合父母工作的全日（或長全日）幼稚園供應相當不足，導致即使家長想送到全日幼稚園也無處可送的局面。而且社區中接受兩歲以下兒童的照料機構也遠追不上需求，輪候的時間往往極長。


或面臨更大照料困難 應未雨綢繆

即使目前中產家庭可以在一定程度上依賴外傭，但隨着外傭輸出國政策的縮緊和供應下降，外傭的成本或將大大提高，未來可能會面臨更大的幼兒照料困難。而且負擔不了外傭的基層家庭的困局，幾十年來都沒有太大改善。育有年幼子女的基層婦女，因為沒有能負擔的幼兒服務，長期被困在家中，未能進入勞工市埸，也令勞動力緊絀得不到紓緩。政府和市場應當未雨綢繆，早點做出準備，為市民提供一個更加友善的養育小孩的環境，並讓媽媽們能選擇是否要重投勞工市場。


延伸閱讀：

（1）Angela Luci and Olivier Thévenon. 2012. "The impact of family policy packages on fertility trends in developed countries".（repec.web.ined.fr/idg/wpaper/174eng.pdf）

（2）智經研究中心. 2015.《支援家長育兒及就業：全方位發展幼兒服務》（www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/research/69）

（3）Tong, Yuying and Stephen W. K. Chiu.（即將出版）"Women's Labor Force Participation in Hong Kong, 1991-2011". Chinese Sociological Review

作者同鈺瑩是香港中文大學香港亞太研究所華人家庭研究中心副主任，趙永佳是香港中文大學香港亞太研究所聯席所長

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