羅致光：退休保障：平等與公平

【明報專訊】引言

圖1是近年很多人都用來討論怎樣的制度才是公平，亦表示平等的待遇，不一定是公平的。若要公平，我們便應給予較弱勢者較多的支持，而非給予簡單的平等待遇。


當然，圖1是將公平與平等的理念簡化了，才能表達其要點。在實際社會中，何謂「公平」並沒有單一標準，亦會各有不同意見。在政治上，不同境况的人士，對「公平」的看法，亦會出現明顯分歧。在社會保障政策中，最常見的例子，便是有不少中產人士往往都會覺得多數的「福利」都沒有他們的份兒，並不公平。再者，平等和公平的原則並非互相排斥的，我們更可以視平等為公平的標準之一。此外，在制訂社會政策時，我們要考慮到社會政策的目標亦不限於營造平等或公平，亦要考慮到其他政策目標（如社會發展和經濟發展）、可行性（政治、經濟及財政層面）、政策相互影響（如一致性及可能矛盾性）及多方面影響（如家庭、個人行為與選擇、社區發展等）。


現有福利制度中的退休保障

現在社會福利制度中，發揮着退休保障作用的有：綜合社會保障援助（簡稱綜援）、長者生活津貼（簡稱長生津）及高齡津貼（俗稱生果金）。亦由於部分長者是殘疾人士，亦可能會領取傷殘津貼。圖2便顯示每月長者在不同項目中每月可領取的援助金（註1），及於2015年6月時，65歲或以上長者領取各項津貼的百分率。


從圖2所見，半數65歲或以上的長者，都符合經濟需要而領取綜援或長生津。領取綜援的13%長者，平均每月領取5548元，以滿足基本生活上的經濟需要。領取長生津（註2）的長者中，82%並沒有任何收入，另有4%的每月收入低於3000元。換言之，以收入計算，這批長者仍未能滿足基本生活上的經濟需要（即綜援的每月5548元）。


領取傷殘津貼的長者（3%）亦有可能有經濟需要，但傷殘津貼或高額傷殘津貼都毋須經濟審查或申報，我們不能估計其實際經濟狀况。


在討論如何改善香港退休保障制度時，我們便應明白及考慮現有制度的設計和推行情况，而非「離地」去討論不同方案的優劣。


全民養老金的平等與公平

現時坊間提出全民養老金（註3）的各方案，建議的水平都是在每月3000至3500元之間。為方便分析，以下採用了退休保障諮詢文件用的每月3230元。這些建議都是取代了現時的長生津與生果金，而對於那些需要領取綜援的長者，養老金亦被視之為綜援的一部分。簡單而言，成立全民養老金，對於已領取綜援的貧窮長者（佔人數的13%），並沒有任何的額外幫助。對於那些現時領取長生津的長者（佔人數的37%）亦只有額外多收每月840元，如上述這部分的長者當中，82%都沒有其他收入，換言之，仍未及基本生活需要水平。圖3便是反映如加入全民養老金，不同長者的收入有何改善。


從圖3所見，如加入全民養老金，最大得益者的群組不是最貧窮的長者，而是只領取生果金（19%）及沒有申領任何社會保障的長者（27%），或許仍有經濟需要的長者只領取生果金或沒領取任何福利，但他們將會是極少數。圖3的分析亦假設了傷殘津貼與全民養老金可以同時領取（註4），不過獲益的亦只是3%的長者。


表面上全民養老金是十分平等的，但相對現有制度，是否平等或是否公平都是一個我們需要思考的問題。


小結

不分彼此、不論貧富、毋須經濟審查的全民養老金，就如生果金，肯定是給予長者應有的尊嚴，但應是現時的千多元、加至3000多元，或是足以滿足基本生活需要的5000多元，卻另有不少要多加考慮的問題。其中一個重要的問題便是：錢從何來、誰人付鈔，及其可持續性。這些問題便有待稍後再作討論。不過，有一點我至今都不太明白：如上述的分析，全民養老金的獲益者，或是獲得較大好處的，大部分都不是最基層的長者，為什麼大部分為基層爭取權益的人士和團體，在退休保障的討論中，全副精力都在推動全民養老金，而非為基層長者爭取改善長者綜援及長生津的制度，令更多有經濟需要的長者獲得足夠和合理的晚年生活保障呢？大家要爭取的純是平等待遇，還是一個更公平的制度呢？


註1：每名長者只可申領其中一項

註2：2015年3月底社會福利署統計數字

註3：文中採用了爭取全民退休保障聯席方案的名稱，這亦避免了「全民退休金」的名稱在概念上所帶來的混淆；有關討論可見較早前刊登於《明報》的文章：〈「全民退休保障」所產生的含糊不清概念〉（3月29日）

註4：在現有制度中，傷殘津貼與長生津及生果金是不能同時領取的

作者是香港大學社會工作及社會行政學系副教授