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【明報專訊】一、人大決定符合人大釋法內容：已經構成憲法慣例
在全國人大常委會關於香港政制發展問題的決定中，對香港行政長官普選方案的具體內容做出了明確規定，由此引發一個問題：人大決定的內容符合《基本法》對人大常委會在這個問題上的法律授權？人大決定的內容是不是超越了人大釋法的內容？這就需要準確理解2004年人大釋法與其後一系列人大決定之間的關係。
（一）準確理解人大釋法的法律含義：人大不僅有權力決定行政長官產生辦法是否需要修改，而且有權力決定如何修改。
關於處理香港政制發展問題的程式問題，基本法附件有明確的規定。由於香港社會各界對基本法附件的規定有不同理解，由此引發了2004年4月6日的人大釋法。
基本法附件一規定2007年之後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會三分之二多數通過、行政長官同意並報人大常委會批准。由於這個規定中沒有明確誰來決定「如需修改」，所以在2004年人大釋法中，明確規定了兩部分內容：
其一明確了人大常委會有權決定行政長官產生辦法是否需要修改。其二明確了人大常委會有權決定行政長官產生辦法應當如何修改。
在人大釋法中，對人大常委會擁有這兩項權力的法理依據做了充分而全面的說明，即香港特區直轄於中央人民政府，香港的高度自治權源於中央授權，中央對香港的政制體制擁有決定權。行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改屬於香港政治體制發展中的重大問題，「是否需要修改和如何修改，決定權在中央。」這是憲法和香港基本法確立的一項重要原則。
因此，認為人大常委會可以決定是否修改，而不能決定如何修改，這種看法顯然片面理解了人大釋法的內容，不符合基本法和人大釋法。
（二）認真對待「憲法慣例」，2017年行政長官普選就來源於這個憲法慣例。
正式根據人大釋法的內容，2004年之後，全國人大常委會利用這兩項決定權，推動了香港政制發展，並確立了2017年行政長官普選產生的目標。
2004年，人大決定行政長官和立法會不採取普選產生辦法，但可以做出符合循序漸進原則的修改，由此採用了特區政府2005年的政改方案，然而由於反對派在立法會否決，導致香港政制發展原地踏步。
2007年決定中明確規定了行政長官可以在2017年普選產生並在其後普選產生立法會。如果說人大常委會沒有權力決定行政長官和立法會產生辦法如何修改，那麼香港也就不可能實現2017年普選產生行政長官的目標。
由此可見，從2004年到2014年這10年間，人大常委會就香港政制發展問題做出了3次決定，這3次決定不僅明確了行政長官和立法會的產生辦法是否需要修改的問題，而且解決了兩個產生辦法如何修改的問題。這3次決定已經形成了憲法慣例，完善並鞏固了中央對香港政制發展問題的決定權。
二、人大決定與香港本地立法：基本法賦予中央決定權和分配權
根據基本法附件一和人大釋法的規定，行政長官產生辦法修改程式要經過「五部曲」，即行政長官向人大提交報告，人大常委會做出是否修改和如何修改的決定，須經立法會三分之二多數通過特區政府提交的修改法案，行政長官同意並報人大常委會批准。
有人認為，人大決定中對普選行政長官的產生辦法做出了如此具體的規定，那麽特區政府提交立法會的政改法案及相關本地立法中就失去了相應的空間，由此主張人大決定剝奪了香港本地立法的權力。
事實上，香港政制發展不僅涉及到香港市民一人一票選舉行政長官和立法會，而且涉及到香港特區的政治體制以及中央與特區的關係。基本法明確規定，香港特區直轄於中央人民政府，香港的高度自治權源於中央授權，中央對香港的政治體制擁有決定權。
正因為如此，2004年人大釋法中明確指出，行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改屬於香港政治體制發展中的重大問題，「是否需要修改和如何修改，決定權在中央。」也就是說，行政長官產生辦法修改的決定權在中央。因此，關於行政長官產生辦法究竟如何修改、哪些由中央直接決定、哪些內容有中央授權特區政府決定，也屬於中央的權力。
2004年和2007年的人大決定之所以對行政長官和立法會產生辦法的修改做出了原則性的決定，而授權特區政府決定一些具體內容，是由於在行政長官不實行普選條件下，行政長官產生辦法循序漸進向前發展，並不會對中央與特區的關係做出重大改變。
然而，2014年人大決定與以往決定的不同，這次決定涉及到行政長官普選的問題。這個問題會直接影響到香港的政治體制以及中央與特區關係，不僅香港社會的爭議非常大，中央對此也格外關注。
鑑於香港社會在這個問題上的分歧非常嚴重，幾乎不可能達成共識。這就需要在中央層面上，訴諸主權者的意志做出最後的決斷。由此，一方面為了保證2017年落實行政長官普選，另一方面為了行政長官普選之後依然能夠確保「愛國者治港」，人大決定中對行政長官產生辦法的修改做出比以往更為詳細的具體規定，這並不是在剝奪特區政府的權力，而僅僅是改變中央授權特區政府做出決定的範圍，因為特區政府的權力本身就來自中央的授權。
三、「按照」也屬於「參照」的一種
2007年人大決定中明確規定，行政長官普選的提名委員會「可參照」香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。而在2014年的人大決定中，「參照」改成了「按照」，因此是不是違反了2007年人大決定的內容呢？
（一）基本法中「廣泛代表性」的含義
基本法第45條明確規定，行政長官普選應當「由一個具有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生」。在基本法附件中，對「廣泛代表性的選舉委員會」做出了明確而具體的規定。在一部基本法中，兩個地方出現「廣泛代表性」這個概念，其含義應該完全一致。因此，行政長官普選的提名委員會的「廣泛代表性」就應當與選舉委員會的「廣泛代表性」一致，具體而言，是指四大界別的構成和名額平均分配。
（二）「按照」也是「參照」一種，人大決定並沒有自我否定
2007年人大決定明確規定行政長官普選的提名委員會「可參照」香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。行政長官選舉委員會的現行構成就是四大界別每個界別300人的規模。
至於如何「參照」現有的行政長官選舉委員會，會有不同的看法，比如人數規模可是1600人，但也可以是800人，界別可以保持四大界別，但也可以改為五大界別或三大界別。總之，可以由多種方案，在這些方案中，完全保持現有的四大界別1200人規模不變，也是一種方案。
在這個意義上，「按照」現有的選舉委員會來組建提名委員會，而是「參照」的諸多方案中的一種可供選擇的方案。因此，人大決定將「參照」改為「按照」並不是自我否定，而是兩個決定相互連貫，構成一個整體。
四、人大決定的政治決斷：定分止爭， 推動如期落實行政長官普選
人大決定中對於提名委員會的構成將2007年的「參照」明確為「按照」，而恰恰表明中央做出一個政治決斷，從多種方案中選擇了一種可行的方案。
人大「決定」的本來含義就是政治決斷，「決定」就意味着要做出一個重大的政治決斷。2007年做出2017年行政長官普選是一個政治決斷，而今天按照現行的選舉委員會組建提名委員會又是另一個重大的政治決斷。
既然「參照」可以有多種方案，為什麽在參照的多種方案中，人大決定按照目前的行政長官選舉委員會呢？其中最主要的考慮就是香港社會各界在行政長官普選方案上分歧太大，如果不是中央出手，香港社會內部無法達成一致意見。
目前，關於普選行政長官提名機制，香港社會已經陷入了分裂，反對派甚至不惜發起「佔中」來提出「公民提名」等非法的普選方案。如果繼續按照「參照」，那麼行政長官提名委員會究竟是800人還是1300人，究竟是三大界別還是五大界別，每個界別要不要調整內容，要不要設立青年界、老年界、婦女界等等，要不要維持團體票等等，每一個問題香港社會一直有很大的爭拗。
如果在這些細節問題上繼續爭拗下去，要麼無法達成一致意見，要麼吸收所有人的意見，最後形成的提名委員會可能變成了一個亂七八糟的大雜燴，可能背離了「廣泛代表性原則」。
而目前四大界別1200人的行政長官選舉委員會曾經經過立法會的多數同意，並且在行政長官選舉中運行良好，符合基本法的規定，符合香港實際情况。因此，人大決定提名委員會就按照這個選舉委員會組成，顯然是為了定分止爭，避免香港社會在這些不重要的細節問題上耗費精力，從而如期落實行政長官普選。
作者是全國港澳研究會理事、北京大學法學院教授
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在全國人大常委會關於香港政制發展問題的決定中，對香港行政長官普選方案的具體內容做出了明確規定，由此引發一個問題：人大決定的內容符合《基本法》對人大常委會在這個問題上的法律授權？人大決定的內容是不是超越了人大釋法的內容？這就需要準確理解2004年人大釋法與其後一系列人大決定之間的關係。
（一）準確理解人大釋法的法律含義：人大不僅有權力決定行政長官產生辦法是否需要修改，而且有權力決定如何修改。
關於處理香港政制發展問題的程式問題，基本法附件有明確的規定。由於香港社會各界對基本法附件的規定有不同理解，由此引發了2004年4月6日的人大釋法。
基本法附件一規定2007年之後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會三分之二多數通過、行政長官同意並報人大常委會批准。由於這個規定中沒有明確誰來決定「如需修改」，所以在2004年人大釋法中，明確規定了兩部分內容：
其一明確了人大常委會有權決定行政長官產生辦法是否需要修改。其二明確了人大常委會有權決定行政長官產生辦法應當如何修改。
在人大釋法中，對人大常委會擁有這兩項權力的法理依據做了充分而全面的說明，即香港特區直轄於中央人民政府，香港的高度自治權源於中央授權，中央對香港的政制體制擁有決定權。行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改屬於香港政治體制發展中的重大問題，「是否需要修改和如何修改，決定權在中央。」這是憲法和香港基本法確立的一項重要原則。
因此，認為人大常委會可以決定是否修改，而不能決定如何修改，這種看法顯然片面理解了人大釋法的內容，不符合基本法和人大釋法。
（二）認真對待「憲法慣例」，2017年行政長官普選就來源於這個憲法慣例。
正式根據人大釋法的內容，2004年之後，全國人大常委會利用這兩項決定權，推動了香港政制發展，並確立了2017年行政長官普選產生的目標。
2004年，人大決定行政長官和立法會不採取普選產生辦法，但可以做出符合循序漸進原則的修改，由此採用了特區政府2005年的政改方案，然而由於反對派在立法會否決，導致香港政制發展原地踏步。
2007年決定中明確規定了行政長官可以在2017年普選產生並在其後普選產生立法會。如果說人大常委會沒有權力決定行政長官和立法會產生辦法如何修改，那麼香港也就不可能實現2017年普選產生行政長官的目標。
由此可見，從2004年到2014年這10年間，人大常委會就香港政制發展問題做出了3次決定，這3次決定不僅明確了行政長官和立法會的產生辦法是否需要修改的問題，而且解決了兩個產生辦法如何修改的問題。這3次決定已經形成了憲法慣例，完善並鞏固了中央對香港政制發展問題的決定權。
二、人大決定與香港本地立法：基本法賦予中央決定權和分配權
根據基本法附件一和人大釋法的規定，行政長官產生辦法修改程式要經過「五部曲」，即行政長官向人大提交報告，人大常委會做出是否修改和如何修改的決定，須經立法會三分之二多數通過特區政府提交的修改法案，行政長官同意並報人大常委會批准。
有人認為，人大決定中對普選行政長官的產生辦法做出了如此具體的規定，那麽特區政府提交立法會的政改法案及相關本地立法中就失去了相應的空間，由此主張人大決定剝奪了香港本地立法的權力。
事實上，香港政制發展不僅涉及到香港市民一人一票選舉行政長官和立法會，而且涉及到香港特區的政治體制以及中央與特區的關係。基本法明確規定，香港特區直轄於中央人民政府，香港的高度自治權源於中央授權，中央對香港的政治體制擁有決定權。
正因為如此，2004年人大釋法中明確指出，行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改屬於香港政治體制發展中的重大問題，「是否需要修改和如何修改，決定權在中央。」也就是說，行政長官產生辦法修改的決定權在中央。因此，關於行政長官產生辦法究竟如何修改、哪些由中央直接決定、哪些內容有中央授權特區政府決定，也屬於中央的權力。
2004年和2007年的人大決定之所以對行政長官和立法會產生辦法的修改做出了原則性的決定，而授權特區政府決定一些具體內容，是由於在行政長官不實行普選條件下，行政長官產生辦法循序漸進向前發展，並不會對中央與特區的關係做出重大改變。
然而，2014年人大決定與以往決定的不同，這次決定涉及到行政長官普選的問題。這個問題會直接影響到香港的政治體制以及中央與特區關係，不僅香港社會的爭議非常大，中央對此也格外關注。
鑑於香港社會在這個問題上的分歧非常嚴重，幾乎不可能達成共識。這就需要在中央層面上，訴諸主權者的意志做出最後的決斷。由此，一方面為了保證2017年落實行政長官普選，另一方面為了行政長官普選之後依然能夠確保「愛國者治港」，人大決定中對行政長官產生辦法的修改做出比以往更為詳細的具體規定，這並不是在剝奪特區政府的權力，而僅僅是改變中央授權特區政府做出決定的範圍，因為特區政府的權力本身就來自中央的授權。
三、「按照」也屬於「參照」的一種
2007年人大決定中明確規定，行政長官普選的提名委員會「可參照」香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。而在2014年的人大決定中，「參照」改成了「按照」，因此是不是違反了2007年人大決定的內容呢？
（一）基本法中「廣泛代表性」的含義
基本法第45條明確規定，行政長官普選應當「由一個具有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生」。在基本法附件中，對「廣泛代表性的選舉委員會」做出了明確而具體的規定。在一部基本法中，兩個地方出現「廣泛代表性」這個概念，其含義應該完全一致。因此，行政長官普選的提名委員會的「廣泛代表性」就應當與選舉委員會的「廣泛代表性」一致，具體而言，是指四大界別的構成和名額平均分配。
（二）「按照」也是「參照」一種，人大決定並沒有自我否定
2007年人大決定明確規定行政長官普選的提名委員會「可參照」香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。行政長官選舉委員會的現行構成就是四大界別每個界別300人的規模。
至於如何「參照」現有的行政長官選舉委員會，會有不同的看法，比如人數規模可是1600人，但也可以是800人，界別可以保持四大界別，但也可以改為五大界別或三大界別。總之，可以由多種方案，在這些方案中，完全保持現有的四大界別1200人規模不變，也是一種方案。
在這個意義上，「按照」現有的選舉委員會來組建提名委員會，而是「參照」的諸多方案中的一種可供選擇的方案。因此，人大決定將「參照」改為「按照」並不是自我否定，而是兩個決定相互連貫，構成一個整體。
四、人大決定的政治決斷：定分止爭， 推動如期落實行政長官普選
人大決定中對於提名委員會的構成將2007年的「參照」明確為「按照」，而恰恰表明中央做出一個政治決斷，從多種方案中選擇了一種可行的方案。
人大「決定」的本來含義就是政治決斷，「決定」就意味着要做出一個重大的政治決斷。2007年做出2017年行政長官普選是一個政治決斷，而今天按照現行的選舉委員會組建提名委員會又是另一個重大的政治決斷。
既然「參照」可以有多種方案，為什麽在參照的多種方案中，人大決定按照目前的行政長官選舉委員會呢？其中最主要的考慮就是香港社會各界在行政長官普選方案上分歧太大，如果不是中央出手，香港社會內部無法達成一致意見。
目前，關於普選行政長官提名機制，香港社會已經陷入了分裂，反對派甚至不惜發起「佔中」來提出「公民提名」等非法的普選方案。如果繼續按照「參照」，那麼行政長官提名委員會究竟是800人還是1300人，究竟是三大界別還是五大界別，每個界別要不要調整內容，要不要設立青年界、老年界、婦女界等等，要不要維持團體票等等，每一個問題香港社會一直有很大的爭拗。
如果在這些細節問題上繼續爭拗下去，要麼無法達成一致意見，要麼吸收所有人的意見，最後形成的提名委員會可能變成了一個亂七八糟的大雜燴，可能背離了「廣泛代表性原則」。
而目前四大界別1200人的行政長官選舉委員會曾經經過立法會的多數同意，並且在行政長官選舉中運行良好，符合基本法的規定，符合香港實際情况。因此，人大決定提名委員會就按照這個選舉委員會組成，顯然是為了定分止爭，避免香港社會在這些不重要的細節問題上耗費精力，從而如期落實行政長官普選。
作者是全國港澳研究會理事、北京大學法學院教授
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3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法（可用筆名發表），請勿一稿兩投﹔若不適用，恕不另行通知，除附回郵資者外，本報將不予退稿。
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