中國「國家安全審查」將走上枱面

【明報專訊】三一重工在美關聯企業「告贏」奧巴馬，讓美國對外商投資的國家安全審查的程式正義問題受到各方關注，也讓苦惱於經濟問題被無端政治化的中國企業開心了一回。不過此案一個不容忽視的意義，就是為即將走上枱面的中國對外商投資的國家安全審查提供了重要的借鑑意義。


管制鬆動 安全審查浮出水面

國家安全審查並非世界各國的普遍做法。自美國在上世紀80年代啟動這一制度後，目前也只有德國、加拿大等國加入其中。


近年來，美國外國投資委員會（CFIUS）曾否決過中海油收購優尼科（Unocal）、華為對三葉系統等中國投資專案，引發了巨大的爭議。


事實上，中國也有自己的和國家安全相關的外商投資管理辦法，中國國務院辦公廳在2011年曾發布「關於建立外國投資者並購境內企業安全審查制度的通知」。但過去三年裏，該規定一直處於空置狀態，沒有一例和國家安全審查相關的案件披露。


這一局面的出現的原因並非是「有法不依」而是「沒有必要」。過去十年間，中國對外商投資專案採取事無巨細的管理模式。政府從維護經濟安全、保障公共利益、市場准入和資本項目管理等方面進行全面核准。既然所有外商投資項目都需要政府點頭，國家安全審查機制自然也無法發揮作用。


不過，自今年夏天以來，這一局面已經被打破。中國國家發展和改革委員會日前發布《外商投資專案核准和備案管理辦法》（並自6月17日起施行該規定。這意味着中國在加入WTO初期制訂的《外商投資專案核准暫行管理辦法》在運行十年後宣告終結，中國對外商投資的管理開始進入新階段。


新規最大的特點就是將外商投資專案全面核准改為有限核准和普遍備案相結合的管理方式。在管制放鬆的同時，官方也強調在該管的地方管好。


其中最引人關注的就是把國家安全審查納入外商投資專案管理體系，要求實現相關管理制度有機結合，在深化改革和擴大開放的同時，切實維護國家安全。這意味着未來，中國國家安全審查機制將成為官方守住外商投資管理底線的首要屏障。


概念寬泛 審查須專業透明

伴隨着對外商投資的國家安全審查走上枱面，業內呼籲官方參照CFIUS，盡快做大跨部門的外商投資常設性國家安全審查機構。


但值得注意的是，該機構近年來，頻繁陷入將經濟問題無端政治化，惡化投資環境的擔憂，而這一點是中國必須考慮的因素。中國商務部最新發布的資料顯示，2014年1至6月，日本、美國、歐盟和東盟等主要經濟體對華投資均出現不同程度的下降。中國利用外資進入低速平穩期的趨勢已然顯現。


對於如何繼續吸引外資，官方在以上海自貿區的探索中嘗試了新的思路，不通過政策胡蘿蔔製造資金窪地，而是通過放鬆管制增加資金的積極性。


在這種思路下，如果中國對外商投資的國家安全審查仍向現在一樣呈現出細節模糊、領域寬泛的不透明特點，必然會影響外商對中國投資環境的判斷。


因此，除了在機構和執法上參考CFIUS外，中國最應該學習的是其對國家安全審查的視覺化努力。


要提高透明度，首先需要有明確的規則。美國在2007年通過《外國投資與國家安全法》，被認為在一定程度上提高了CFIUS審查的問責性與公信力，中國未來也需要在把國家安全審查納入法治框架內。


其次是強調程式正義。正如前面所說，三一重工告贏奧巴馬，雖然出了口惡氣，讓美國方面栽了個小跟頭，但值得注意的是，這一判決更多的表明了美國司法體系對程式正義的關注，實際上是為美國泛政治化的國家安全審查做了辯護。如何在國家安全審查走上枱面的同時，通過各種手段化解其負面影響，將是中國下一步需要努力的事項。


馮其十