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【明報專訊】根據《基本法》第74條，立法會議員無權提出涉及公共開支的法案修正案，因此，立法會議員對政府撥款條例草案提修正案的做法明顯違反基本法，應予禁止。
基本法第74條規定：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」該條對立法會議員可以提出的法案種類進行了限制，即立法會議員不得提出涉及公共開支、政治體制、政府運作的法案，並且除非在提出前得到行政長官的書面同意，立法會議員也不得提出涉及政府政策的法案。
基本法第74條規定的「法律草案」是否包括對法律草案提出的修正案？香港回歸後，圍繞立法會議事規則的制定，對基本法第74條是否涵蓋「法案修正案」的爭議隨之產生。1998年6月30日，律政司致函立法會，認為應從寬廣和切合制定目的的角度解釋基本法第74條，該條文所涵蓋的不應僅是法案，亦應包括委員會審議階段修正案；某些提案是否須受基本法第74條約束，必須由行政長官裁定。但是，該意見並未被立法會採納。在2006年梁國雄訴立法會主席、律政司長一案（HCAL 87/2006）中，律政司長認為基本法第74條所指的「法律草案」必須解釋為包括隨後對法案提出的委員會審議階段修正案。由此可見，律政司的立場是一貫的，始終認為基本法第74條應包括「法案修正案」。實踐中，特區政府若評估認為議員提出的涉及公共開支或政治體制或政府運作的法案修正案有可能在立法會獲得通過，只能採取在三讀之前將整條法案撤回的辦法，避免有關法案修正案獲得通過而出現違反基本法的情况。
近年來，反對派立法會議員以基本法第74條對修正案提案權未作明確規定為由，經常對涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案提出大量的修正案，進行拉布，藉以拖延法案審議時間，干擾特區政府依法施政，企圖達到改變政府法案內容的目的。今年一小部分議員又對政府財政預算案進行拉布，而且變本加厲，提出了一千餘條修正案，月初還因法定人數不足流會。
修正案提案權
與法案提案權本質一致
拉布的危害是顯而易見的，如果不從法律上採取措施予以規管，立法會的運作可能癱瘓，特區政府也難以正常施政。筆者認為，修正案提案權與法案提案權本質上是一致的，基本法第74條規定的「法律草案」應當包括「法案修正案」。
首先，從法律效果上講，修正案提案權與法案提案權是一致的，都屬於法案創制權。修正案是對已向立法會提交、正在審議、尚未獲得通過的法律草案進行修改，一旦獲得表決通過，修正案就會替代、變更原法案的相關內容而成為法案的一部分，並最終被公布為法律。因此，修正案提案權與法案提案權在法律效果上是一致的，都有創設法律的效力。
其次，從條文解釋的角度看，如果基本法第74條規定的「法律草案」不包括「法案修正案」的話，立法會議員就可以通過在立法會審議階段提出修正案的形式，繞過基本法的該條禁止性規定，對所有「法律草案」進行修訂，造成實質上違反基本法的後果。
再次，從立法目的上講，基本法為香港特區設計了一套以行政主導為核心的政治體制，基本法第74條的立法目的就是嚴格限制立法會議員的立法提案權，從而間接限制立法會的立法權，防止立法會及議員對政府主導體制下的公共開支、政治體制、政府運作、政府政策等形成不當干擾，以維護行政主導的政治體制。禁止立法會議員對涉及公共開支的法律草案提出修正案，符合基本法特別是基本法第74條的立法目的。
最後，從國外議會實踐來看，對議員涉及公共開支、財政的提案權進行限制是一種普遍做法。例如，在英國，議員提出法案的權力受到限制，具有公帑負擔效果的法案修正案只能由政府提出。又如，法國憲法第40條明確規定，如果法案和修正案可能造成公共資源的減少或者公共開支的增加，則議員不允許提出此類法案和修正案。此外，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非等國，也對議員個人提出具有公帑負擔影響的法案修正案進行了限制。
綜上所述，修正案提案權與法案提案權本質上是一致的，基本法第74條規定的「法律草案」應當包括「法案修正案」。立法會議員無權提出涉及公共開支的修正案，允許立法會議員提出涉及公共開支的修正案顯然不符合基本法第74條的規定。違反基本法的「拉布」可以休矣，也應當休矣！
作者是《選舉制度設計手冊》的翻譯者、香港大學法學院碩士
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基本法第74條規定：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」該條對立法會議員可以提出的法案種類進行了限制，即立法會議員不得提出涉及公共開支、政治體制、政府運作的法案，並且除非在提出前得到行政長官的書面同意，立法會議員也不得提出涉及政府政策的法案。
基本法第74條規定的「法律草案」是否包括對法律草案提出的修正案？香港回歸後，圍繞立法會議事規則的制定，對基本法第74條是否涵蓋「法案修正案」的爭議隨之產生。1998年6月30日，律政司致函立法會，認為應從寬廣和切合制定目的的角度解釋基本法第74條，該條文所涵蓋的不應僅是法案，亦應包括委員會審議階段修正案；某些提案是否須受基本法第74條約束，必須由行政長官裁定。但是，該意見並未被立法會採納。在2006年梁國雄訴立法會主席、律政司長一案（HCAL 87/2006）中，律政司長認為基本法第74條所指的「法律草案」必須解釋為包括隨後對法案提出的委員會審議階段修正案。由此可見，律政司的立場是一貫的，始終認為基本法第74條應包括「法案修正案」。實踐中，特區政府若評估認為議員提出的涉及公共開支或政治體制或政府運作的法案修正案有可能在立法會獲得通過，只能採取在三讀之前將整條法案撤回的辦法，避免有關法案修正案獲得通過而出現違反基本法的情况。
近年來，反對派立法會議員以基本法第74條對修正案提案權未作明確規定為由，經常對涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案提出大量的修正案，進行拉布，藉以拖延法案審議時間，干擾特區政府依法施政，企圖達到改變政府法案內容的目的。今年一小部分議員又對政府財政預算案進行拉布，而且變本加厲，提出了一千餘條修正案，月初還因法定人數不足流會。
修正案提案權
與法案提案權本質一致
拉布的危害是顯而易見的，如果不從法律上採取措施予以規管，立法會的運作可能癱瘓，特區政府也難以正常施政。筆者認為，修正案提案權與法案提案權本質上是一致的，基本法第74條規定的「法律草案」應當包括「法案修正案」。
首先，從法律效果上講，修正案提案權與法案提案權是一致的，都屬於法案創制權。修正案是對已向立法會提交、正在審議、尚未獲得通過的法律草案進行修改，一旦獲得表決通過，修正案就會替代、變更原法案的相關內容而成為法案的一部分，並最終被公布為法律。因此，修正案提案權與法案提案權在法律效果上是一致的，都有創設法律的效力。
其次，從條文解釋的角度看，如果基本法第74條規定的「法律草案」不包括「法案修正案」的話，立法會議員就可以通過在立法會審議階段提出修正案的形式，繞過基本法的該條禁止性規定，對所有「法律草案」進行修訂，造成實質上違反基本法的後果。
再次，從立法目的上講，基本法為香港特區設計了一套以行政主導為核心的政治體制，基本法第74條的立法目的就是嚴格限制立法會議員的立法提案權，從而間接限制立法會的立法權，防止立法會及議員對政府主導體制下的公共開支、政治體制、政府運作、政府政策等形成不當干擾，以維護行政主導的政治體制。禁止立法會議員對涉及公共開支的法律草案提出修正案，符合基本法特別是基本法第74條的立法目的。
最後，從國外議會實踐來看，對議員涉及公共開支、財政的提案權進行限制是一種普遍做法。例如，在英國，議員提出法案的權力受到限制，具有公帑負擔效果的法案修正案只能由政府提出。又如，法國憲法第40條明確規定，如果法案和修正案可能造成公共資源的減少或者公共開支的增加，則議員不允許提出此類法案和修正案。此外，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非等國，也對議員個人提出具有公帑負擔影響的法案修正案進行了限制。
綜上所述，修正案提案權與法案提案權本質上是一致的，基本法第74條規定的「法律草案」應當包括「法案修正案」。立法會議員無權提出涉及公共開支的修正案，允許立法會議員提出涉及公共開支的修正案顯然不符合基本法第74條的規定。違反基本法的「拉布」可以休矣，也應當休矣！
作者是《選舉制度設計手冊》的翻譯者、香港大學法學院碩士
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